이유
「국민기초생활보장법」 제17조제1항에서는 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 자활지원사업의 효율적인 추진을 위하여 같은 법 제16조에 따른 지역자활센터, 「직업안정법」 제2조의2제1호의 직업안정기관(이하 “직업안정기관”이라 함), 「사회복지사업법」 제2조제4호의 사회복지시설(이하 “사회복지시설”이라 함)의 장 등과 상시적인 협의체계(이하 “자활기관협의체”라 함)를 구축하도록 하고, 같은 조 제2항에서 자활기관협의체의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정하도록 하였습니다. 이에 따라 「국민기초생활보장법 시행규칙」 제30조의2에서 자활기관협의체의 위원장은 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이 되며, 위원은 지역자활센터의 장이나 직업안정기관의 장,「상공회의소법」 제4조에 따른 상공회의소 및 「소기업 및 소상공인 지원을 위한 특별조치법」 제10조의4제4항에 따른 소상공인지원센터의 장, 사회복지시설의 장, 그 밖에 자활사업을 실시하는 기관으로서 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 기관의 장이 되고(제1항), 자활기관협의체의 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 실무협의회를 둘 수 있도록 하며(제2항), 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 자활기관협의체의 운영실적을 매년 보건복지부장관에게 보고하도록 하고(제3항), 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 자활기관협의체의 조직 및 운영 등에 필요한 사항은 해당 특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구 조례로 정하도록 하였습니다.
이에 따라 「인천광역시 계양구 지역자활기관협의체 구성 및 운영에 관한 조례안」(이하 “계양구조례안”이라 함) 제3조에서는 자활기관협의체의 구성에 관하여 정하면서, 위원은 당연직과 위촉직으로 구분하고, 당연직은 위원장과 부위원장을 포함하여 주민생활지원과장, 지역경제과장이 되고, 위촉직 위원은 지역자활센터의 장, 직업안정기관의 장, 상공회의소 및 소상공인지원센터의 장, 사회복지시설의 장, 그 밖에 구청장이 자활사업과 관련하여 위원으로 위촉함이 적당하다고 인정하는 자로 규정하고 있습니다. 이 때 “그 밖에 구청장이 자활사업과 관련하여 위원으로 위촉함이 적당하다고 인정하는 자”는 상위법령인 「국민기초생활보장법 시행규칙」 제30조의2제1항에서 정한 자활기관협의체 위원이 될 수 있는 자의 범위에는 포함되어 있지 않으므로 이러한 규정을 조례에 둘 수 있는지가 문제됩니다.
일반적으로 지방자치단체의 조례로 위원회를 두는 경우 위원의 위촉기준을 정하는 것은 위촉권한자의 재량사항에 해당하는 것으로서 전문성이나 학식과 덕망 등의 적극적 요건 뿐 아니라 결격사유 등의 소극적인 요건을 조례에 자유롭게 정할 수 있다고 할 것이지만, 위원회가 상위법령에 근거한 경우에는 조례로 상위법령에서 정한 위원의 자격기준을 배제하거나 상충되는 내용을 추가로 정하는 것은 상위법령에 위반되는 것으로 허용되지 않는다 할 것입니다(법제처 의견13-0002 참조).
이 사안 관련법령을 보면 「국민기초생활보장법 시행규칙」 제30조의2제4항에서 “제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 자활기관협의체의 조직 및 운영 등에 필요한 사항”을 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있으나, 같은 조 제1항에서 자활기관협의체의 위원장 및 위원이 될 수 있는 사람을 한정적으로 열거하고 “그 밖에 자활사업을 실시하는 기관으로서 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 기관”의 장을 위원으로 할 수 있도록 하면서 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 재량으로 위원을 추가할 수 있도록 하는 등 자활기관협의체의 구성에 관하여 구체적으로 규정하고 있으므로, 자활기관협의체의 구성과 관련해서는 「국민기초생활보장법 시행규칙」 제30조의2제1항에서 정한 범위에서 조례를 제정할 수 있을 것으로 보입니다.
「국민기초생활보장법 시행규칙」 제30조의2제1항에서 정한 범위를 좀 더 자세히 살펴보면, 자활기관협의체는 조례에 따라 설치되는 위원회가 아니라 「국민기초생활보장법」 제17조제1항에 그 설치근거를 두고 있고, 자활기관협의체의 성격이 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이 ‘자활기관의 장’과 상시적인 협력체계를 구축하기 위한 것이고, 「국민기초생활보장법 시행규칙」 제30조의2제1항에서 자활기관협의체의 위원장을 포함하여 위원이 될 수 있는 사람에 대하여 자세히 규정하면서 위원의 자격을 자활기관의 장 또는 자활사업을 하는 기관의 장으로 한정하여 규정하고 있는 점 등을 볼 때 「국민기초생활보장법 시행규칙」 제30조의2제1항에서는 자활기관의 장 또는 자활사업을 하는 기관의 장이 아닌 자를 자활기관협의체의 위원으로 하는 것은 예정하고 있지 않은 것으로 보이는바, 계양구조례안에서 규정하는 바와 같이 “그 밖에 구청장이 자활사업과 관련하여 위원으로 위촉함이 적당하다고 인정하는 자”를 자활기관협의체 위원으로 위촉할 경우 ‘자활기관의 장’이 아닌 자도 위원이 될 가능성이 있게 되므로 법령에서 정한 범위에서 벗어나 조례로 위원이 될 수 있는 사람을 추가하는 것으로서 바람직하지 않아 보입니다.
따라서 “그 밖에 구청장이 자활사업과 관련하여 위원으로 위촉함이 적당하다고 인정하는 자”를 자활기관협의체 위원으로 위촉하도록 한 계양구조례안은 상위법령에 어긋날 소지가 있어 보이므로 조례 제정에 신중하시기 바랍니다. 다만, 「국민기초생활보장법 시행규칙」 제30조의2제1항제3호다목에서 “그 밖에 자활사업을 실시하는 기관으로서 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 기관”의 장이 위원으로 될 수 있도록 하였으므로 계양구조례안에서 이 규정을 고려하여 “그 밖에 자활사업을 실시하는 기관으로 구청장이 적당하다고 인정하는 기관의 장”으로 규정하는 것도 한 방법이 될 것입니다.
덧붙인다면 자활기관협의체는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장과 자활기관의 장과의 협력체계를 구축하기 위한 것으로 「국민기초생활보장법 시행규칙」 제30조의2제1항에서는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이 당연직 위원장이 된다고 하였을 뿐, 그 외 공무원을 당연직 위원으로 할 수 있도록 하고 있지 않으므로 계양구조례안에서 주민생활국장을 당연직 부위원장으로 하거나, 주민생활지원과장, 지역경제과장을 당연직 위원으로 하는 규정은 위에서 살펴본 것과 같은 이유로 상위법령에 어긋날 소지가 있습니다. 따라서 자활기관협의체 업무의 효율적 수행을 위하여 관련 공무원의 참여가 필요하다고 해도 공무원이 자활기관협의체의 당연직 위원이 되는 것으로 조례를 규정하는 것은 적절치 않아 보이므로 공무원에 대해서는 간사역할을 하도록 하거나, 「국민기초생활보장법 시행규칙」 제30조의2제2항에 따른 실무자회의의 구성원이 되도록 하는 것이 보다 적절할 것으로 보입니다.
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