이유
지방자치단체는 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있으므로(「지방자치법」 제22조, 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조), 시에서 운영하는 자활기금으로부터 융자를 받은 사람이 천재지변, 그 밖의 부득이한 사유로 회복할 수 없을 정도로 상환 능력을 상실하였다고 인정되는 경우 원금 및 이자 상환채무를 감면할 수 있도록 조례를 개정하기 위해서는, 이와 같은 내용이 「지방재정법」 및 같은 법 시행령 등 상위법령에 위배됨이 없어야 할 것입니다.
이에 관련 법령을 살펴보면, 지방자치단체의 기금관리에 관한 사항에 대하여 규정하고 있는 「지방자치단체 기금관리기본법」 제6조에서는 “기금은 세계현금(歲計現金)의 수입·지출·보관의 절차, 공유재산 및 물품의 관리·처분의 예 또는 채권 관리의 예에 따라 관리하여야 한다”고 규정하고 있고, 이에 따라 지방자치단체의 채권 관리에 관한 내용을 규정하고 있는 「지방재정법」 제86조에서는 “지방자치단체는 법령이나 조례에 따르지 아니하고는 채권의 전부 또는 일부를 면제하거나 그 지방자치단체에 불리하게 효력을 변경할 수 없다”고 규정하고 있으며, 같은 법 제87조제4항에서는 관리 대상이 되는 채권·채무의 범위, 채권의 보전 및 그 밖에 채권 관리에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있습니다. 이에 따라 「지방재정법 시행령」 제130조에서는 채권과 이자 등의 면제요건으로 ‘이행연기의 특약을 한 채권으로서 당초의 이행기부터 10년을 경과한 후에도 채무자가 무자력하거나 이에 가까운 상태에 있고 이행할 수 있는 가망이 없다고 인정되는 경우(제1항)’일 것 혹은 ‘채무자가 당해 채권의 금액(연납이자를 제외한다)의 전부에 상당하는 금액을 그 연장된 이행기 내에 납부하는 때에는 연납이자에 대하여는 채권자의 자력상태에 비추어 부득이하다고 인정되는 경우(제2항)’일 것을 규정하고 있습니다.
살피건대, 「지방재정법」 제86조에서 “지방자치단체는 법령이나 조례에 따르지 아니하고는 채권의 전부 또는 일부를 면제하거나 그 지방자치단체에 불리하게 효력을 변경할 수 없다”고 하여 조례로 채권면제에 관하여 정할 수 있다고 규정하고 있기는 하나, 조례로 채권면제에 관한 사항을 정할 수 있다고 하여 같은 법 제87조 및 같은 법 시행령 제130조의 규정이 적용배제 되는 것은 아니므로, 조례로써 채권 등의 면제에 관해 규정하더라도 조례의 내용은 「지방재정법」 제87조 및 같은 법 시행령 제130조에 저촉되지 않아야 할 것입니다.
그런데, 채권면제에 대해 정하고 있는 「지방재정법 시행령」 제130조제1항 및 같은 조 제2항에서는 “…한 경우에는…면제할 수 있다”고 일정한 요건을 갖춘 경우에 해당 행정작용을 할 수 있다는 형식으로 규정하고 있는바, 이를 일정 요건을 갖추지 못한 경우에 대해서는 해당 법령에서 직접 규정하지 않고 있는 것으로 해석한다면, 법령이 정한 요건에의 해당 여부와 무관하게 해당 행정작용을 할 수 있다는 결과가 되어 해당 규정이 무의미하게 될 것입니다. 따라서 이는 일정한 요건에 해당하는 경우에 ‘한하여’ 해당 행정작용을 할 수 있는 권한(재량)을 부여한 것으로 보아야 할 것인바, 위에서 살펴본 「지방재정법 시행령」 제130조제1항 혹은 같은 조 제2항 상의 면제요건을 갖춘 경우에 한하여 채권, 이자 또는 연납이자를 면제할 수 있는 것으로 보입니다.
따라서, 「지방재정법 시행령」 제130조제1항 또는 같은 조 제2항에 따른 요건을 전부 갖추지 못한 경우에도, ‘자활기금을 융자 받은 사람이 천재지변, 그 밖의 부득이한 사유로 회복할 수 없을 정도로 상환 능력을 상실하였다고 인정’되기만 하면 원금 및 이자채무를 감면할 수 있도록 하는 것은 상기법령에 위배될 것으로 보이는바, 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
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