이유
가. 질의 가에 대하여
「도시 및 주거환경정비법」 제4조의3제4항에서는 시·도지사 또는 대도시의 시장은 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 정비구역 또는 정비예정구역(이하 “정비구역등”이라고 함)의 지정을 ‘해제할 수 있다’고 규정하면서 지정해제 사유로 정비사업의 시행에 따른 토지등소유자의 과도한 부담이 예상되는 경우(제1호), 정비예정구역 또는 정비구역의 추진 상황으로 보아 지정 목적을 달성할 수 없다고 인정하는 경우(제2호) 등을 규정하고 있는바, 사안은 「부천시 도시 및 주거환경정비 조례 일부개정조례안」(이하 “부천시 조례안”이라고 함) 제9조제1항에서 부천시장이 정비구역등의 지정을 해제하려는 경우에, 비례율 및 추정분담금 등 사업의 경제성(제1호), 주택분양률 전망(제2호), 조합 설립 가능성(제3호), 추진위원회의 정상적 운영 여부(제4호)를 고려하여야 하는 등 별도의 기준을 추가할 수 있는지에 관한 질의입니다.
「도시 및 주거환경정비법」 제4조의3제4항의 문언에 비추어 볼 때, 정비구역등의 지정 해제는 부천시장의 재량에 속하는 행위로 보이고, 부천시 조례안 제9조제1항은 부천시장이 이러한 재량권 행사할 것인지를 결정하는데 있어 고려해야 하는 요소들을 규정한 것으로 일종의 재량 준칙이라 할 것인바, 이와 같이 행정청의 재량에 속하는 행위에 관하여 재량준칙적인 내용을 조례로 정하는 것에 대하여 대법원 판결에서도 가능하다고 판시한 것에 비추어 볼 때(대법원 2002. 5. 31. 선고 2001추88 판결 참조), 조례로 재량행위인 「도시 및 주거환경정비법」 상 정비구역 등의 지정 해제 시 고려해야할 사항을 추가할 수 있다 할 것이고, 부천시 조례안 제9조제1항 각 호에 규정된 고려사항들은 정비구역 해제 시 당연히 고려해야할 요소들을 확인하는 정도에 불과한 것으로 보이므로, 「도시 및 주거환경정비법」에서 이를 조례로 정하도록 위임하고 있지 않다 하더라도 부천시 조례안 제9조제1항 각 호에서 이를 확인하였다고 하여 해당 조항이 위법하다 볼 수는 없을 것입니다.
다만, 부천시 조례안 제9조제1항 각 호에서 규정한 요소들은 「도시 및 주거환경정비법」 제4조의3제4항제1호 또는 제2호에 규정된 지정해제 사유가 존재하여 해제여부를 검토해야 할 경우 고려해야하는 요소들을 규정한 것이지, 「도시 및 주거환경정비법」 제4조의3제4항 각 호에 규정된 것에 더하여 추가로 독자적인 지정해제 사유를 규정한 것으로 볼 수 없다 할 것입니다. 따라서 만약 제도 운영단계에서 같은 법 제4조의3제4항 각 호의 지정해제 사유가 존재하지 않음에도, 부천시 조례안 제9조제1항 각 호에 규정된 요소들만을 고려하여 정비구역등을 지정해제 하는 방식으로 제도를 운영하는 경우, 지정 해제 사유를 규정한 같은 법 제4조의3제4항에 위반될 여지가 있다 할 것이므로 제도 운영 시 참고하시기 바랍니다.
나. 질의 나에 대하여
「도시 및 주거환경정비법」 제16조의2제1항에서는 시장·군수는 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시·도조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지등소유자 과반수의 동의로 추진위원회의 해산을 신청하는 경우(제1호), 조합 설립에 동의한 조합원의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시·도조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지등소유자 과반수의 동의로 조합의 해산을 신청하는 경우(제2호), 같은 법 제4조의3에 따라 정비예정구역 또는 정비구역의 지정이 해제되는 경우(제3호)에는 추진위원회 승인 또는 조합 설립인가’를 취소하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 제1항제1호에 따라 추진위원회 승인이 취소된 경우 시·도지사 또는 시장·군수는 해당 ‘추진위원회가 사용한 비용’의 일부를 대통령령으로 정하는 범위에서 시·도조례로 정하는 바에 따라 보조할 수 있다고 규정하고 있습니다. 그런데 부천시 조례안 제15조제1항에서는 법 제16조의2제1항제2호 및 제3호에 따라 ‘조합 설립인가가 취소’된 경우에도 조합이 사용한 비용의 일부를 보조할 수 있도록 보조금 지급범위를 확대하는 것인바, 이러한 조례개정이 상위법령에 위배되는지 여부가 문제될 수 있습니다.
지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이 아닌 한 법령의 범위 안에서 조례를 제정할 수 있고, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 원칙적으로 개인 또는 단체에 대한 기부·보조 또는 그 밖의 공금 지출을 금지하되, 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호)와 같이 「지방재정법」 제17조제1항제1호부터 제4호까지 중 어느 하나에 해당하는 경우에만 개인 또는 단체에 대한 기부·보조 또는 그 밖의 공금 지출을 할 수 있도록 하고 있는바, 사안의 보조금 지급은 같은 법 제17조제1항제1호부터 제3호까지의 예외 사유에는 해당되지 않는다 할 것이므로, 보조금을 지급하기 위해서는 같은 항 제4호의 예외사유에 해당해야 할 것입니다.
그런데 이러한 보조금의 지출요건인 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 정한 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우’ 및 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’ 등은 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로 위 조항에 해당하는지 여부를 판단하는 일반적인 법리를 제시하기는 어려운 측면이 있으나, 위 조문에 관한 법원 판결례를 예시해보면, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고 2009구합1285 판결 참조) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
따라서 귀 청에서는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결례 등을 참고하여 설립인가가 취소된 조합에 대한 비용 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 청의 정책적 판단에 따라 지급 여부를 결정하시기 바랍니다.
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