이유
「서울특별시 유치원등 통학버스의 안전에 관한 조례안」(이하 “통학버스조례안”이라 한다)은 서울특별시 내에서 운행 중인 유치원등 통학버스의 사고예방 및 안전한 운행에 필요한 사항을 규정함을 목적(제1조)으로 하는 조례로서, 서울특별시에 소재지를 두고 있는 유치원등의 시설에서 운행하는 통학버스에 적용(제3조)되고, 통학버스 운영자 및 운전자의 준수사항(제5조)과 통학버스의 안전기준(제6조), 통학버스 운영자 및 운전자의 안전교육(제7조) 등에 관해서 규정하고 있습니다. 「지방자치법」 제22조에서는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”고 규정하고 있는바, 통학버스조례안과 같은 규정을 두기 위해서는 해당 업무가 서울특별시의 업무에 해당하여야 하고, 조례로 의무규정을 둘 수 있는 상위법률의 위임이 있어야만 하므로 이에 대하여 검토해 보는 것이 필요할 것입니다.
우선, 관계 법령의 규정을 통하여 어린이통학버스 운전자의 준수사항과 안전기준의 법적 성격을 살펴보면, 「도로교통법」 제2조제23호에서는 "어린이통학버스"란 「유아교육법」에 따른 유치원, 「초·중등교육법」에 따른 초등학교 및 특수학교(가목), 「영유아보육법」에 따른 어린이집(나목), 「학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률」에 따라 설립된 학원(다목) 중 어린이(13세 미만인 사람을 말한다)를 교육 대상으로 하는 시설에서 어린이의 통학 등에 이용되는 자동차로서 제52조에 따라 관할 경찰서장 신고한 자동차를 말한다고 하고 있고, 같은 법 제52조제3항에서는 어린이통학버스로 신고할 수 있는 자동차는 안전행정부령으로 정하는 자동차로 한정하도록 하고 있으며, 「도로교통법」 제53조의3 및 같은 법 시행령 제31조의2제5항에서는 어린이 통학버스 등의 운영자와 운전자에 대한 안전교육에 필요한 내용을 규정하면서 법률과 대통령령으로 정하는 사항 외에 어린이통학버스등에 관한 안전교육의 실시에 필요한 교재, 공지 등에 관한 구체적인 사항은 안전행정부령으로 정하도록 하고 있습니다.
그리고, 「자동차관리법」 제29조에서는 자동차는 대통령령으로 정하는 구조 및 장치가 안전 운행에 필요한 성능과 기준에 적합하지 아니하면 운행하지 못하도록 하면서, 자동차안전기준과 부품안전기준은 국토교통부령으로 정하도록 하고 있고, 국토교통부령인 「자동차안전기준에 관한 규칙」에서는 어린이운송용 승합자동차의 색상(제19조제8항), 좌석안전띠장치(제27조제6항), 승강구(제29조제1항제4호), 등화(제48조제4항), 후사경(제50조제2항제3호) 등에 대한 기준을 구체적으로 규정하고 있습니다.
통학버스조례안에서 “통학버스”란 「유아교육법」에 따른 유치원, 「초·중등교육법」에 따른 초등학교 및 특수학교, 「학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률」에 따라 설립된 학원에서 어린이(13세 미만인 사람을 말한다)의 통학 등에 이용되는 자동차를 말한다고 하고 있어 「도로교통법」에서 규율하고 있는 어린이통학버스의 정의와 같으므로 통학버스조례안과 「도로교통법」상의 통학버스는 규율하려는 대상이 같은 것으로 보입니다. 위에서 설명한 바와 같이 「도로교통법」 및 「자동차관리법」에서는 어린이통학버스 운전자의 준수사항, 안전교육, 어린이통학버스의 안전기준을 관장하는 권한자를 경찰청과 국토교통부로 하고 있고, 그 구체적인 사항을 정하는 것도 안전행정부령이나 국토교통부령으로 정하도록 하는 점 등을 볼 때, 어린이통학버스에 관한 사항은 전국적인 통일적 기준을 둘 필요가 있는 사항으로서 국가사무라고 보아야 할 것입니다. 따라서, 「지방자치법」 제22조 본문에 따라 조례는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무에 대하여만 규정할 수 있으므로 이러한 국가사무에 대해서 조례로 정하는 것은 소관사무의 원칙을 위배된다고 할 것입니다.
또한, 「지방자치법」 제22조 단서에 따르면 조례로 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하는바, 통학버스조례안에서 법률의 위임 없이 통학버스 운영자 및 운전자의 준수사항, 통학버스의 안전기준 등 의무 사항을 규정하는 것은「지방자치법」에서 규정하고 있는 이러한 법률유보의 원칙에도 위반된다고 하겠습니다.
마지막으로, 통학버스조례안 내용을 입법체계나 입법경제적 측면에서 검토해 보면, 통학버스조례안의 통학버스 운영자 및 운전자의 준수사항(제5조)은 상위 법률인 「도로교통법」 제53조제2항ㆍ제3항 및 제53조의2의 규정과 같은 내용이고, 통학버스의 안전기준(제6조) 역시 「도로교통법」 제31조, 「자동차안전기준에 관한 규칙」 제19조제8항, 제27조제6항 및 제29조제4호의 규정과 동일한 내용인 것으로 보입니다.
법령에서 규정하고 있는 사항을 조례에 그대로 규정하는 것은 별다른 의미가 없는 중복규정으로서 입법체계나 입법경제적으로 불필요할 뿐만 아니라, 상위 법령의 개정 시에 그에 맞추어서 제 때 개정해 주지 않으면 상위 법령과 맞지 않는 조례 규정이 생겨 집행상 혼란만 일으킬 수 때문에 이러한 방식의 규정은 바람직하지 않아 보입니다.
결론적으로 말씀드리면, 통학버스조례안에서 통학버스 운영자 및 운전자의 준수사항(제5조)과 통학버스의 안전기준(제6조) 등을 규정하는 것은 「지방자치법」 제22조에 따른 소관사항의 원칙과 법률유보의 원칙에 위반되는 것으로 보이고, 입법체계나 입법경제적 측면에서도 바람직하지 않다고 할 것입니다.
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