이유
가. 질의 가에 대하여
관련 법령을 보면, 「사회복지사 등의 처우 및 지위 향상에 관한 법률」 제2조에서는 「사회복지사업법」에 따른 사회복지법인이나 사회복지시설(이하 “사회복지법인등”이라 함)에 종사하는 자를 “사회복지사 등”으로 정의하고, 「사회복지사 등의 처우 및 지위 향상에 관한 법률」 제3조제2항에서는 국가와 지방자치단체는 사회복지사 등의 보수가 사회복지전담공무원의 보수수준에 도달하도록 노력하고, 같은 법률 시행령 제4조에서는 보건복지부 장관은 사회복지사 등의 보수수준에 관한 권고기준을 정할 수 있도록 하였습니다. 한편, 「사회복지사업법」 제35조의2에서는 사회복지법인등을 설치ㆍ운영하는 자는 시설에 근무할 종사자를 채용할 수 있도록 하고 있으며, 같은 법 제42조에서는 국가나 지방자치단체는 사회복지사업을 하는 자에게 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있도록 하고 있습니다.
그런데 「울산광역시중구 사회복지사 등의 처우 및 지위 향상을 위한 조례안」(이하 “울산시중구조례안”이라 함) 제5조제2항에서는 구청장은 사회복지사 등의 보수가 사회복지전담공무원의 보수 수준에 도달하도록 노력해야 하며, ‘최소한 보건복지부의 당해 년도 임금 가이드라인1)에 준하는 예산을 확보하도록’ 하고 있는바, 상위법령에서 정하지 않은 예산확보 의무를 조례로서 구청장에게 부과할 수 있는지가 문제됩니다.
「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “그 사무에 관하여” 조례를 제정할 수 있는데, 관련 법령을 종합할 때 사회복지사 등은 사회복지법인등에 고용된 자로서, 사회복지사 등의 임금은 그들을 채용한 사회복지법인등의 설치ㆍ운영자가 지급하는 것이고 국가나 지방자치단체가 예산에서 직접 지급하는 것은 아니므로 사회복지사 등에게 임금을 지급하는 사무는 지방자치단체의 사무는 아니라고 할 것이고, 구청장에게 사회복지사 등의 임금을 예산으로 확보하도록 하는 것 또한 지방자치단체의 사무는 아닌 것으로 보입니다. 그리고 「사회복지사 등의 처우 및 지위 향상에 관한 법률」 제3조제2항에서 국가나 지방자치단체에 사회복지사 등의 보수가 사회복지전담공무원의 보수에 “도달하도록 노력”할 의무를 부과한 취지도 임금지급의 직접적 주체가 국가나 지방자치단체가 아니라는 점을 고려하여 사회복지사 등의 임금이 일정 수준에 도달할 수 있도록 ‘노력할 책무’만을 부과한 것으로 이해됩니다. 따라서 ‘최소한 보건복지부의 당해 년도 임금 가이드라인에 준하는 예산을 확보하도록’ 한 울산시중구조례안은 지방자치단체의 사무에 관하여 조례를 제정하도록 한 「지방자치법」 제22조 본문에 어긋나는 것으로 보입니다.
한편, 「사회복지사업법」 제42조에 따라 국가나 지방자치단체가 사회복지법인등에 대하여 보조금을 지급할 수 있으므로 울산시조례안 내용을 구청장으로 하여금 사회복지법인등에 지급할 보조금 예산을 확보하도록 한 취지로 이해한다 하더라도, 「지방자치법」 제39조제1항제2호 및 제127조제1항에서 예산안의 편성권은 단체장에게, 예산의 심의·확정권을 지방의회에 부여하고 있는데, 상위 법률에서 지방자치단체의 장에게 예산안 편성 사무에 관한 집행권한을 부여하면서도 그 권한행사에 대한 의회의 사전 의결 또는 사후 승인을 받도록 하는 등 권한행사를 견제ㆍ제한하는 규정을 두거나 그러한 내용의 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있지 아니하는 한 하위법규인 조례로써는 구청장의 예산안 편성권을 침해하는 조례를 제정할 수는 없다고 할 것인바(대법원 1996. 5. 10. 선고 95추87 판결 참조), 울산시중구조례안과 같이 구청장에게 사회복지사 등의 임금을 예산으로 확보할 의무를 부과하는 것은 조례로서 보조금 예산의 항목과 규모를 사전에 실질적으로 결정함으로써 의회가 견제의 범위를 넘어서서 법률에서 지방자치단체의 장에게 부여된 예산편성권을 침해하는 것이 되므로, 이러한 내용을 조례로 규정하는 것은 적절하지 않다 하겠습니다.
결국 구청장에게 사회복지사 등의 임금이 보건복지부의 권고기준에 맞도록 예산을 확보하도록 한 울산시중구조례안의 내용은 지방자치단체의 사무가 아닌 사항을 조례로 정한 것이어서 「지방자치법」 제22조 본문에 위배되고, 구청장의 전속적 권한인 예산편성권을 침해하는 내용이므로 조례로 규정하는 것이 허용되지 않는다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
「사회복지사 등의 처우 및 지위 향상에 관한 법률」 제3조제2항에서는 국가와 지방자치단체는 사회복지사 등의 처우를 개선하고 복지를 증진함과 아울러 그 지위 향상을 위하여 적극적으로 노력하도록 하고 있는데, 울산시중구조례안 제6조제1항에서는 구청장으로 하여금 사회복지사 등에 대한 지원시책을 수립ㆍ시행하도록 하고, 같은 조 제2항에서는 지원계획에 대한 결과를 매년 평가하고 그 내용을 공표하도록 의무화하였는바, 이 규정이 「사회복지사 등의 처우 및 지위 향상에 관한 법률」에서 정한 범위를 넘어서 구청장의 권한을 과도하게 침해하는 것으로 위법한지가 문제됩니다.
「지방자치법」에서는 지방의회와 지방자치단체의 장에게 각각 권한을 부여하고 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어 법률에 의해 지방자치단체의 장에게 부여된 권한을 침해하는 규정을 두는 것은 허용될 수 없다고 할 것이지만(대법원 2002. 4. 26. 선고 2002추23 판결 등 참조), 이 사안의 울산시중구시조례안에서 사회복지사 등의 처우개선을 위한 지원계획을 수립ㆍ시행하고, 지원계획에 대한 결과를 매년 평가하고 공표하도록 한 것은「사회복지사 등의 처우 및 지위 향상에 관한 법률」에서 지방자치단체에 대해 사회복지사 처우개선 등의 책무를 부과한 것을 ‘구체화’하여 시장으로 하여금 세부적인 정책을 시행하도록 한 것으로 보이고, 위 규정으로 인해 지방자치단체장의 판단재량이 박탈될 정도로 구체적인 의무가 부과된 것으로 볼 수도 없으므로, 울산시중구조례안의 규정이 조례로써의 견제 범위를 넘어 지방자치단체의 장에게 부여된 권한을 침해하여 위법한 것으로 보이지는 아니합니다(법제처 회신 의견12-0347 취지 참조).
결론적으로 울산시중구조례안에서 구청장에게 사회복지사 등의 처우개선 등을 위하여 지원계획을 수립ㆍ시행하도록 하고, 지원계획에 대한 결과를 매년 평가하고 공표하도록 하는 것은 「사회복지사 등의 처우 및 지위 향상을 위한 법률」에서 지방자치단체가 사회복지사 등의 처우 개선ㆍ복지 증진 및 지위향상을 위해 노력하도록 한 책무규정을 구체화한 것일 뿐이고, 지원계획의 수립이나 평가에 관한 구체적인 정책 형성 및 집행에 관한 권한은 여전히 구청장에게 있으므로 해당 내용을 조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
각주)-----------------
조례안에서 말하는 “임금가이드라인”은 「사회복지사 등의 처우 및 지위 향상에 관한 법률 시행령」 제4조에 따른 “사회복지사 등의 보수수준에 관한 권고기준”을 지칭하는 것으로 보이므로 법령과 용어를 통일할 필요가 있을 것입니다.
각주)-----------------
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