이유
「부천시 둘레길 등 조성 및 관리에 관한 조례안」(이하 “부천시조례안”이라 함)에 따르면, 제1조에서 둘레길 등을 쾌적하고 안전하게 이용할 수 있도록 하기 위하여 둘레길 등의 조성 및 관리에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 되어 있고, 제2조에서 “둘레길 등”이란 부천시가 보유하고 있는 산과 공원, 들판과 하천을 유기적으로 연결하여 부천의 자연과 생태, 역사와 문화 등을 보고 느낄 수 있도록 코스로 개설된 자연생태적인 길을 말한다고 되어 있으며, 제12조제1항에서 시장은 이용시민들의 쾌적하고 안전한 둘레길 등의 이용을 위하여 일정한 지역을 지정하여 그 지역에 사람의 출입 또는 차량의 통행을 제한하거나 금지할 수 있도록 하면서, 같은 조 제2항에서 제1항에 따른 금지행위를 편의시설 등을 훼손하는 행위(제1호), 취사 또는 소각하는 행위(제2호), 오물이나 폐기물 등을 투기하는 행위(제3호), 동반한 애완동물의 배설물(소변의 경우에는 의자 위의 것에 한한다)을 수거하지 아니하고 방치하는 행위(제4호), 동반한 애완견을 통제할 수 있는 줄을 착용시키지 아니하고 입장하는 행위(제5호), 산악자전거 및 오토바이 등을 탑승하거나 휴대함으로써 도보 이용자들의 안전을 위협하는 행위(제6호), 그 밖에 등산로 이용 및 관리 등에 불편을 주는 행위(제7호)를 정하고 있습니다.
이 사안은 부천시조례안에 따른 둘레길(이하 “둘레길”이라 함) 중 도보 이용자 또는 등산객의 안전을 위하여 도시자연공원구역 여부를 불문하고 일정한 지역을 지정하여 사람의 출입 또는 차량의 통행을 제한하거나 금지할 수 있도록 하고 그에 대한 구체적인 금지행위로서 “산악자전거를 탑승하거나 휴대함으로써 도보이용자들의 안전을 위협하는 행위” 등을 규정하는 것이 상위법령에 위반되는지에 관한 질의로서, 해당 규정이 주민의 권리 제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다는 「지방자치법」 제22조 단서에 위반되는지 살펴볼 필요가 있습니다.
먼저, 부천시조례안에 따른 둘레길의 의미와 성격을 살펴보면, 「산림문화·휴양에 관한 법률」(이하 “산림문화휴양법”이라 함) 제22조의2제2호가목에서 숲길의 종류 중 트레킹길 중의 하나로서 ‘시점과 종점이 연결되도록 산의 둘레를 따라 조성한 둘레길’을 규정하고 있는 것과 다르게 그보다 더 넓은 개념으로서 부천시가 보유하고 있는 ‘산과 공원, 들판과 하천을 유기적으로 연결한 자연생태적인 길’을 말한다고 되어 있는바, 이 둘레길에는 산림에 조성한 숲길, 공원 내 길, 들판 및 하천 주변의 길, 일반도로 등 다양한 종류의 길이 코스로 연결되어 있는 것으로 보입니다. 이러한 둘레길과 관련하여 부천시조례안을 따로 정하지 않더라도 이미 해당 길의 성격에 따라 숲길에 해당하는 구간에는 산림문화휴양법이, 도시공원 또는 녹지에 해당하는 구역에는 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “도시공원법”이라 함)이, 도로에 해당되는 길에 대해서는 「도로교통법」 등이 각각 직접 적용될 수 있을 것입니다.
이와 같이, 둘레길과 관련하여 직접 적용될 수 있는 개별 법령을 구체적으로 살펴보면, 산림문화휴양법에서는 "숲길"이란 등산·트레킹·레저스포츠·탐방 또는 휴양·치유 등의 활동을 위하여 제23조에 따라 산림에 조성한 길(이와 연결된 산림 밖의 길을 포함한다)을 말한다고 되어 있고, 숲길의 종류로서 등산로, 트레킹길, 레저스포츠길, 탐방로, 휴양·치유숲길로 정하고 있으며, 같은 법 제23조의3에서는 누구든지 숲길 또는 주변의 토지에서 숲길을 훼손하는 행위(제1호), 오물이나 쓰레기를 버리는 행위(제3호) 등을 하여서는 아니 된다고 하고 있고, 오물이나 쓰레기를 버린 자에 대해서는 20만원 이하의 과태료를 부과하도록 하고 있습니다.
그리고, 도시공원법 제49조제1항에서는 도시공원 또는 녹지에서 공원시설을 훼손하는 행위(제1호), 동반한 애완동물의 배설물(소변의 경우에는 의자 위의 것만 해당한다)을 수거하지 아니하고 방치하는 행위(제4호), 그 밖에 도시공원 또는 녹지의 관리에 현저한 장애가 되는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(제5호)를 하여서는 아니 된다고 하고 있고, 같은 법 시행령 제50조에서는 법 제49조제1항제5호에서 “대통령령으로 정하는 행위” 중 하나로 이륜 이상의 바퀴가 있는 동력장치를 이용하여 차도 외의 장소에 출입하는 행위(다만, 장애인 또는 노약자가 출입하는 행위는 제외한다)를 정하고 있으며, 같은 법 제49조제2항에서는 누구든지 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 정하는 도시공원에서 동반한 애완견을 통제할 수 있는 줄을 착용시키지 아니하고 도시공원에 입장하는 행위를 하여서는 아니 된다고 하고 있고, 해당 위반행위에 대한 과태료를 같은 법 시행령 별표 4에서 세부적으로 규정하고 있습니다.
또한, 「도로교통법」에 따르면, 제2조제1호라목에서 “그 밖에 현실적으로 불특정 다수의 사람 또는 차마(車馬)가 통행할 수 있도록 공개된 장소로서 안전하고 원활한 교통을 확보할 필요가 있는 장소”를 도로에 해당하는 곳으로 정의하고, 같은 조 제17호에서 원동기장치자전거와 자전거를 ‘차’에 포함하고 있으며, 제13조의2에서 자전거의 운전자는 자전거도로로 통행하거나 자전거도로가 설치되지 않은 곳에서는 도로 우측 가장자리에 붙어서 통행하여야 하고, 보행자의 통행에 방해가 될 때에는 서행하거나 일시정지하도록 자전거 통행방법의 특례를 규정하고 있습니다.
이상과 같이 관계법령 규정을 종합하여 볼 때, 산림에 조성한 숲길, 도시공원 또는 녹지에서의 금지행위와 그 위반에 따른 과태료는 각각 해당 관계법령에서 정하고 있고, 이와 관련하여 법령에서 규정한 금지행위 외에 다른 행위를 조례로 정할 수 있도록 위임한 바가 없음에도 불구하고, 부천시조례안 제12조와 같이 다양한 성격의 길이 혼재된 둘레길에서의 금지행위를 개별 법령상의 금지행위와 달리 정하는 것은 위법의 소지가 많은 조례로 보입니다. 설사 부천시조례안에서 시장이 ‘일정한 지역을 지정’하여 금지행위를 정하고 그 위반에 따른 과태료 등 제재수단을 규정하지 않고 있어 금지행위 중 법률에 근거가 없는 행위는 훈시적 규정 내지는 조례 집행의 문제로 볼 수 있는 여지가 없는 것은 아니나, 부천시조례안 제12조의 규정방식이 금지행위를 규정한 개별 상위법률과 관계없이 직접 조례에서 구체적인 금지행위를 규정하고 있어 원칙적으로 법률의 위임 없이 조례에서 의무를 창설하는 것을 금지하는 「지방자치법」제22조 단서에 따른 법률유보원칙에 위배된다고 판단됩니다.
결론적으로, 「지방자치법」 제22조 본문에 따라 부천시가 둘레길의 조성 및 관리 주체로서 이와 관련하여 필요한 사항을 법령의 범위 안에서 조례를 제정할 수는 있으나, 둘레길에서의 금지행위를 조례에 규정하기 위해서는 같은 법 제22조 단서에 따라 법률의 위임이 있어야 할 것인데, 둘레길의 조성 및 관리에 관한 일반법은 없고, 둘레길의 성격에 따라 적용될 수 있는 「산림문화·휴양에 관한 법률」 또는 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에서 조례로 금지행위를 정할 수 있도록 위임한 바도 없으므로, 부천시조례안 제12조와 같이 둘레길에서의 금지행위를 조례에서 창설하는 방식으로 포괄적으로 정하는 것은 「지방자치법」 제22조 단서에 위배될 수 있는바, 부천시조례안에서는 둘레길 이용 및 관리와 관련하여 주민의 권리제한이나 의무부과에 관한 사항은 제외하고 둘레길의 조성 및 관리에 필요한 사항에 한정하여 규정하는 것이 바람직하다고 보입니다.
참고로, 부천시조례안 제12조의 취지는 둘레길의 안전한 이용을 위하여 부천시조례안 제9조에 따라 둘레길 이용객들에 대한 안전을 위한 계도 및 예방활동 등을 포함한 안전대책 수립 및 그 시행을 통하여 달성할 수 있다고 보이고, 개별 법령에 따른 금지행위에 해당할 경우 해당 법령을 근거로 둘레길 이용객들의 행위를 제한할 수 있고, 그 위반에 따른 과태료를 부과하는 방법으로 집행하면 될 것입니다.
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