이유
우선 관련 규정을 살펴보면, 「지방자치법」 제4조의2제1항에서는 자치구가 아닌 읍ㆍ면ㆍ동의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 이를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 안정행정부장관의 승인을 받아 그 지방자치단체의 조례로 정하되, 명칭과 구역의 변경은 조례로 정하고 그 결과를 특별시장, 광역시장, 도지사에게 보고하도록 하고 있고, 같은 조 제2항에서는 리의 구역은 자연 촌락을 기준으로 하되 그 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 변경하거나 리를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 그 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 행정동ㆍ리에 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하부 조직을 둘 수 있도록 규정하고 있습니다. 이에 따라 「정읍시 리ㆍ통ㆍ반의 하부조직운영에 관한 조례」에서는 읍ㆍ면ㆍ동ㆍ리의 명칭과 구역, 하부조직 등을 규정하고 있으며, 같은 조례 제3조에서는 행정시책의 원활한 침투와 읍ㆍ면ㆍ동 행정을 효율적으로 수행하기 위하여 읍ㆍ면 밑에 리를 두고, 리의 하부조직으로 분리를, 분리 밑에 반을 두며, 동 밑에는 통을, 통 밑에 반을 두도록 하면서, 분리 및 통과 반에는 각각 이장, 통장과 반장을 두되, 리장ㆍ통장ㆍ반장의 정수와 관할구역은 별표에서 별도로 정하고 있습니다.
그리고, 「지방자치법 시행령」 제81조에서는 읍ㆍ면의 행정리에는 이장을 두도록 하면서, 이장은 주민의 신망이 두터운 자 중에서 해당 지방자치단체의 규칙으로 정하는 바에 따라 읍장ㆍ면장이 임명한다고 규정하고 있고, 이에 따라 「정읍시 리ㆍ통장임명에 관한 규칙」에서는 이장ㆍ통장(이하 “이ㆍ통장”이라 한다)의 자격(제2조), 이ㆍ통장의 추천(제3조), 자격요건의 심사(제4조), 이ㆍ통장의 임명 및 임기(제5조)에 관한 규정을 두고 있습니다.
이처럼 지방자치법령에서는 동ㆍ리의 설치와 하부조직 등에 관한 사항은 조례로 정하도록 규정하면서, 이장의 임명에 관한 사항은 해당 지방자치단체의 규칙으로 정하도록 별도로 규정하고 있으며, 통에 대해서는 별다른 규정을 두고 있지는 않습니다.
지방자치법령에서 행정동ㆍ리의 설치와 그 하부 조직에 대해서는 조례로 정하도록 하면서 이장의 임명에 관해서는 위임형식을 달리 규정한 취지는, 행정동ㆍ리의 설치와 같은 행정구역의 명칭이나 구역에 관한 사항은 주민의 의견을 수렴하고 지방의회에서 의결하여 조례로 정하도록 한 반면, 이장의 임명과 관련한 사항은 소속 직원의 임면(任免)이라는 지방자치단체장의 전속적인 권한에 속하는 사무로 보아 이에 관하여는 지방자치단체의 규칙으로 정하도록 한 것으로 보입니다.
그런데 이장의 자격, 추천, 선출규정에 관한 사항은 리의 설치나 관할구역, 하부조직에 관한 사항이라기보다는 이장의 임명에 포함되는 사항이라고 할 것인바, 이장의 자격, 추천, 선출규정에 대해서는 지방자치단체의 규칙으로 정하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
그리고 통장의 경우에는 지방자치법령에서 별도의 규정을 두고 있지는 않지만, 「정읍시 리ㆍ통ㆍ반의 하부조직운영에 관한 조례」 제3조에서 읍ㆍ면ㆍ동의 하위조직으로 읍ㆍ면 밑에는 리를, 동 밑에는 통을 두도록 규정하고 있어 통과 리는 읍ㆍ면ㆍ동의 하위조직이라는 같은 성격을 가지고 있고, 통장의 임명은 소속 직원의 임면(任免)이라는 지방자치단체장의 전속적인 권한에 속하는 사무라는 점을 고려해 볼 때 이장의 규정에 준하여 판단할 수 있을 것입니다.
따라서 「지방자치법 시행령」 제81조제2항에서 이장은 해당 지방자치단체의 규칙으로 정하는 바에 따라 읍장ㆍ면장이 임명한다고 규정하고 있으므로, 지방자치단체의 조례로 이·통장의 자격, 추천, 선출규정을 정할 수는 없는 것으로 보입니다.
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