이유
먼저 관련 법령을 살펴보면, 「유통산업발전법」 제7조의5에서는 대규모점포 및 준대규모점포(이하 “대규모점포등”이라 함)와 지역중소유통기업의 균형발전을 협의하기 위하여 특별자치시장·시장·군수·구청장 소속으로 유통업상생발전협의회(이하 “협의회”라 함)를 두고(제1항), 협의회 구성 및 운영에 관한 사항은 산업통상자원부령으로 정하도록 하였으며(제2항), 이에 따라 「유통산업발전법 시행규칙」 제4조의2제1항에서는 협의회는 성별 및 분야별 대표성을 고려하여 9명 이내의 위원으로 구성하고, 대형유통기업 대표 2명, 중소유통기업대표 2명, 주민단체 대표, 해당 지역 유통산업분야에 관한 학식과 경험이 풍부한 자, 지방자치단체에서 유통업무를 담당하는 과장급 공무원 등을 위원으로 위촉하도록 하였고, 같은 시행규칙 제4조의3제5항에서는 협의회는 대형유통기업과 지역중소유통기업 간의 상생협력촉진을 위한 지역별 시책의 수립에 관한 사항, 대규모점포등에 대한 영업시간의 제한 등에 관한 사항 등에 관한 의견을 시장·군수·구청장에게 제시할 수 있도록 하였습니다. 또한 「유통산업발전법」 제12조의2에서는 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 대규모점포를 제외한 대규모점포등에 대하여 영업시간 제한을 명하거나 의무휴업을 명할 수 있도록 하고(제1항), 같은 조 제1항에 따라 의무휴업을 명하기로 결정한 경우에는 의무휴업일 수를 매월 이틀로 지정하여야 하며, 이 때 원칙적으로는 공휴일 중에서 의무휴업일을 지정하되, ‘이해당사자와 합의’를 거쳐 공휴일이 아닌 날을 의무휴업일로 지정할 수 있도록 하였고(제3항), 영업시간 제한 및 의무휴업일 지정에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 하였습니다(제4항).
이에 따라 통영시에서는 의무휴업일 지정에 필요한 사항을 정하는 「통영시 유통기업상생발전 및 전통상업보존구역 지정 등에 관한 조례 일부개정조례안」(이하 “통영시조례안”이라 함)을 추진하고 있는데, 통영시조례안에서 「유통산업발전법」 제12조의2제3항 후단에서 말하는 ‘이해관계자의 합의’에 관하여 정하면서 협의회의 의결을 ‘이해관계자의 합의’로 보는 간주규정을 신설하려고 하는바 이러한 규정을 둘 수 있는지가 문제됩니다.
일반적으로 상위법령에서 사용된 용어에 대해 조례에서 해석규정을 두는 것은 법령의 의미가 축소되거나 확대될 수 있어 바람직하지 않다고 할 것인데, 「유통산업발전법 시행규칙」 제4조의3제5항제2호에서 협의회는 같은 법 제12조의2에 따른 영업시간의 제한 등에 관한 사항에 대하여 ‘의견을 제시’할 수 있도록 하고 있을 뿐 ‘협의회에서 의결된 경우’를 ‘이해관계자와의 합의’와 동일하게 보는 규정이 없고, 지방자치단체의 공무원이나 유통산업분야의 학식과 경험이 풍부한 자가 포함되는 협의회 위원과 의무휴업일 지정에 관련되는 이해관계자가 일치한다고 보기는 어려우며, 또한 다수결의 원칙에 따라 결정되는 “의결”과 다수간의 의사의 합치를 의미하는 “합의”를 법문언상 같은 의미라고 보기도 어려우므로, ‘협의회에서 의결된 경우’를 ‘이해관계자와의 합의’로 보기는 어렵다고 할 것입니다. 그렇다면 통영시조례안에서 ‘협의회에서 의결된 경우’를 ‘이해관계자와의 합의’로 본다고 일의적으로 규정하게 될 경우 상위법령인 「유통산업발전법」에서 ‘이해관계자와의 합의’를 규정한 의미와는 다르게 법령을 해석하고 적용하는 것이 될 소지가 있어 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
참고로 ‘협의회에서 의결된 경우’를 ‘이해관계자와 합의’로 간주하도록 함으로써 상위법의 내용을 일의적으로 해석하는 규정을 조례에 두는 것은 적절하지 않다 하더라도,「유통산업발전법」 제12조의2제4항에서 의무휴업일 지정에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 하였고, 유통산업발전법령에서 달리 ‘이해당사자와의 합의’에 관해서 정하고 있지는 아니하므로, ‘이해당사자와의 합의’에 필요한 사항을 정할 필요는 있어 보이고, 이 경우 의무휴업일 지정에 이해관계를 가지는 이해관계인의 범위, 합의 방법ㆍ절차 등을 조례로 따로 정할 수는 있을 것으로 보입니다.
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