이유
가. 질의 가에 대하여
「하수도법」 제18조제1항에 따르면 공공하수도관리청은 관할지방자치단체의 장이 되고, 같은 법 제19조의2제1항에 따르면 공공하수도관리청은 대통령령으로 정하는 시설·장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 환경부장관에게 등록한 자(제1호) 및 「지방공기업법」 제2조제1항제6호의 사업(하수도사업)을 수행하는 지방공사 또는 지방공단으로서 환경부령으로 정하는 바에 따라 환경부장관에게 신고한 자(제2호)(이하 제1호 및 제2호 중 어느 하나에 해당하는 자를 “관리대행업자”라 함)에게 공공하수도의 운영·관리 업무를 대행하게 할 수 있으며, 같은 법 제19조의5제1항에서는 공공하수도관리청이 공공하수도 운영·관리 업무를 관리대행업자에게 대행하게 할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 대행계약을 체결하도록 규정하고 있습니다.
한편, 여주군조례 제4조제3항에서는 군수가 위임 또는 위탁받은 사무를 민간위탁하고자 할 때는 당해 사무를 위임 또는 위탁한 기관의 장의 승인을 얻어야 하고, 자치사무는 여주군의회(이하 “의회”라 함)의 동의를 얻어야 하도록 규정하고 있는바, 공공하수도의 운영·관리 업무가 자치사무임을 전제한다면, 여주군조례 제4조제3항에서는 사무를 ‘민간위탁’하고자 할 때 의회의 동의를 얻도록 되어 있음에도 공공하수도의 운영·관리 업무를 관리대행업자에게 ‘대행’하게 하는 경우에도 여주군조례에 따라 의회의 동의를 얻어야 하는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 현행 「하수도법」에서는 공공하수도의 운영·관리 업무를 관리대행업자에게 ‘대행’하게 하는 경우만을 규정하고 있는바, 여주군조례에서 의회 동의 대상으로 규정하고 있는 ‘민간위탁’이란 행정기관의 권한이 공공단체 또는 사인에게 법적으로 이전하는 경우로서, 행정권한을 수탁받은 공무수탁자는 수탁자의 이름으로 행정권한을 행사할 수 있고 그 행정권 행사의 법적 효과 또한 공무수탁자에게 귀속된다고 할 것이나, 권한의 ‘대행’에서는 행정기관이 법령상의 권한을 대행기관으로 하여금 사실상 행하게 하되, 그 명의와 책임은 원권한자인 행정기관에게 귀속되도록 하거나, 대행기관이 그 명의와 책임 하에 권한을 행사하되, 그 법적 효과가 본래의 권한자인 행정기관이 행한 것으로 보도록 하는 것이므로(법제처 2011. 8. 1. 회신 의견11-0150 참조), 공공하수도의 운영·관리 업무를 ‘대행’하게 하는 경우에 그 법적 성격을 달리하는 ‘민간위탁’에 관한 여주군조례 제4조제3항을 유추적용하여 의회의 동의를 얻도록 하는 것은 올바른 법적용이라고 할 수는 없습니다.
다만, 지방의회의 동의 절차를 거치지 않는다고 하더라도 공공하수도의 운영·관리 업무를 대행하게 하는 경우에는 관리대행업자가 환경부장관에게 등록 또는 신고하는 등 「하수도법」 제19조의2부터 제19조의5까지, 같은 법 시행령 제15조의2부터 제15조의4까지, 같은 법 시행규칙 제13조의2부터 제13조의4까지, 환경부고시인 「공공하수도 관리대행업자 선정 및 대행성과 평가」 등 관련 규정을 준수해야 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
‘공공하수도 관리대행업’ 도입에 따른 「하수도법」의 개정내용을 살펴보면, 2012. 2. 1. 법률 제11264호로 개정된 「하수도법」(이하 “개정 「하수도법」”이라 함)에는 제19조의2부터 제19조의5까지가 신설되어 공공하수도 관리대행업자의 요건 및 결격사유, 관리대행업 등록취소, 계약의 체결 및 해지 등의 내용이 규정되었습니다. 이와 같이 개정되기 전의 「하수도법」(이하 “개정 전 「하수도법」”이라 함) 제74조제3항에서는 지방자치단체의 장은 ‘공공하수도에 관한 공사 또는 관리에 관한 업무’를 관계전문기관에 위탁할 수 있도록 규정하고 있었으나, 개정 「하수도법」 제74조제3항에서는 ‘또는 관리에 관한 업무’ 부분이 삭제되었고, 개정 전 「하수도법」 제74조제6항 및 제7항에서는 위탁계약 체결 및 환경부 장관의 위탁에 관한 자료 제출 요청 등 ‘위탁’에 관한 사항을 규정하고 있었으나, 위 개정으로 인해 제74조제6항 및 제7항 또한 삭제되었습니다. 또한, 개정 「하수도법」 부칙 제1조에 따르면 이 법은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행하도록 되어 있고, 같은 부칙 제2조에서는 “이 법 시행 전에 종전의 규정에 따라 공공하수처리시설 관리업무를 위탁받은 자는 제19조의2제1항의 개정규정에 따른 공공하수도 관리대행업자로 보되, 이 법 시행 후 1년 이내에 제19조의2제1항제1호의 개정규정에 따른 등록을 하거나 이 법 시행 후 1개월 이내에 같은 항 제2호의 개정규정에 따른 신고를 하여야 한다.”고 규정하고 있습니다.1)
살피건대, 개정 「하수도법」 부칙 제2조에 따르면 이 법 시행 전에 종전의 규정에 따라 공공하수처리시설 관리업무를 위탁받은 자는 개정규정에 따른 공공하수도 관리대행업자로 보도록 되어 있고, 개정 「하수도법」의 개정 취지는 공공하수도 관리 업무 운영자의 전문성을 제고하기 위해서 해당 업무를 ‘민간위탁’이 아닌 ‘대행’의 형식으로만 운영되도록 하려는 것인바, 개정 「하수도법」 시행일(2013. 2. 1.) 이후에는 법률에 따라 기존 수탁자가 관리대행업자로 간주될 뿐 종전 수탁의 성질이 유지되는 것은 아니므로 기존 관리대행업자에게 공공하수도 관리 업무의 운영을 다시 대행시키고자 하는 경우라도 지방의회 동의를 얻거나, 관리대행업자를 선정함에 있어서 공개모집, 심사위원회의 의결 등을 거치는 등 ‘민간위탁’에 관한 여주군조례에 따른 절차를 거칠 필요는 없는 것으로 보입니다.
각주)-----------------
위 개정 당시의 개정문에는 “공공하수도 관리 업무가 전문성이 부족한 사업자에게 위탁되는 것을 방지하기 위하여 공공하수도 관리대행업을 신설하고, 공공하수도관리청은 일정한 시설·장비·기술인력을 갖춘 공공하수도 관리대행업자에게만 공공하수도 관리 업무를 대행하도록 함으로써 공공수역의 수질개선에 기여하도록 함”이라고 기술되어 있습니다.
각주)-----------------
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