이유
우선 관련 규정을 살펴보면, 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제10조 및 같은 법 시행령 제8조에 따르면, 「식품위생법」 제36조제1항제3호에 따른 식품접객업, 「공중위생 관리법」 제2조제1항제3호에 따른 목욕장업 등을 경영하는 사업자는 1회용품의 사용을 억제하여야 하고 무상으로 제공하지 못하도록 하고 있고, 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제14조 및 같은 법 시행령 제16조에 따르면, 종이, 금속, 유리, 플라스틱재료를 사용하는 제품·포장재로서 환경부장관의 지정을 받은 제품ㆍ포장재를 제조, 수입 또는 판매하는 자는 환경부장관이 정하여 고시하는 지침에 따라 그 제품에 분리배출표시를 하도록 하고 있으며, 같은 법 제41조제1항제4호에 따르면, 이러한 분리배출 표시를 하지 아니하거나 거짓으로 표시한 자는 300만원 이하의 과태료를 부과하도록 하고 있습니다. 현행 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」에서는 분리배출 표시 외에 분리배출 홍보 문안 표시에 관한 별다른 규정을 두고 있지 않습니다.
그리고, 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제14조에 따른 환경부고시 「분리배출 표시에 관한 지침」 제5조에서는, 표시 대상 제품·포장재의 표면 한 곳 이상에 인쇄 또는 각인을 하거나 라벨을 부착하는 방법으로 분리배출 표시를 하도록 하고, 표시재질을 제외한 분리배출 표시 도안의 최소 크기는 가로, 세로 각각 8mm이상으로 하도록 하는 등 분리배출 표시 기준 및 방법에 대하여 구체적으로 규정하고 있습니다.
이 사안 「서울특별시 강북구 1회용품 사용규제 위반 사업장에 대한 과태료 부과 및 신고포상금 지급 조례 전부개정조례안」에서는 구청장은 커피전문점이나 패스트푸드점 등의 사업주에게 해당 업소에서 분리배출 홍보 문안이 인쇄되거나 각인된 1회용 컵을 사용하도록 권고ㆍ지도할 수 있도록 하면서 구체적인 재활용 홍보문안으로 “사용후 분리배출 해주세요. 분리배출 해주세요. 분리배출! 지구살리기, 분리배출 환경을 살려요”를 규정하고 있고, 구청장은 시민단체에서 추천한 사람이나 1회용품 사용억제에 관심이 있는 주민을 대상으로 모니터단을 구성ㆍ운영하도록 하고 있으며, 모니터단은 1회용품 사용억제, 재활용 분리배출, 분리배출 홍보문구가 있는 1회용컵 사용여부 등에 대한 모니터링을 반기 1회 이상 실시하되, 사업장에 대한 모니터링은 “1회용품 사용억제 대상사업장 지도·점검표”에 따르도록 하고 있고, 이 지도점검표의 주요 점검사항으로는 1회용컵에 분리배출 홍보 문안 표시가 되어 있는지 여부, 생분해성 제품의 경우 환경표지인증 등을 받은 제품인지 여부, 1회용품을 회수하여 재활용하는 경우 컵 회수대 등 회수설비 설치여부 등을 규정하고 있습니다.
그렇다면 이러한 조례안의 내용이 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」, 「행정절차법」 등의 상위 법령에 위배되는지 여부를 검토해 볼 필요성이 있어 보입니다.
「행정절차법」 제48조제1항에 따르면, 행정지도는 그 목적 달성에 필요한 최소한도에 그쳐야 하고, 행정지도의 상대방의 의사에 반하여 부당하게 강요하여서는 아니되며, 행정기관은 행정지도의 상대방이 행정지도에 따르지 아니하였다는 것을 이유로 불이익한 조치를 할 수 없도록 하고 있습니다. 따라서 행정지도를 하는 경우에는 목적 달성을 위한 최소한도에 그쳐야 하고 상대방의 자율적인 동의를 전제로 하여야 할 것입니다.
살피건대, 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」에서는 분리배출 표시를 의무화하고 있을 뿐, 분리배출 홍보 문안 표시를 의무화할 수 있는 별다른 근거가 없음에도 이 조례안에서는 구청장이 사업주에게 분리배출 홍보 문안을 표시하도록 권고ㆍ지도할 수 있도록 하고 있고, 모니터단의 점검항복에도 생분해성제품이나 1회용품 회수시설 설치 여부와 같이 상위 법령에서 의무로 규정하고 있는 사항뿐만 아니라 분리배출 홍보 문안과 같이 조례에서 권고하고 있는 사항도 같이 주기적으로 점검하도록 하고 있어 점검 과정에서 법령상 의무로 규정된 사항처럼 강제적으로 관리될 여지도 있어 보입니다. 해당 규정이 비록 권고의 형식이어서 이행 여부를 커피전문점이나 패스트푸드점 사업주의 의사에 맡겨둔 것과 같이 규정하고 있지만, 커피전문점이나 패스트푸드점의 영업신고 수리, 행정제재 등 영업 관련 권한을 가진 구청장이 모니터단을 구성ㆍ운영하여 그 모니터단을 통하여 권고사항을 지도ㆍ점검한다면 이러한 구청장의 의사표시는 공권력을 배경으로 하여 사실상의 강제력을 수반할 수 있으므로 이를 순수한 의미의 행정지도로 보아 허용되는 것으로 보기에는 무리가 있어 보입니다
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또한, 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」에서는 제품의 제조자 등에게 분리배출 표시의 의무를 주고 있으나 이 조례안에서는 사업주에게 분리배출 홍보 문안 인쇄ㆍ각인 및 사용에 관한 부담을 주고 있는바, 분리배출 표시의 대상과 표시 방법, 표시 의무자에 관하여 구체적으로 규정하고 있는 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 취지에도 부합하지 않는 측면이 있습니다.
결론적으로, 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」에 별다른 근거가 없음에도 불구하고 커피전문점이나 패스트푸드점 등의 사업주에게 해당 업소에서 분리배출 홍보 문안이 인쇄되거나 각인된 1회용 컵을 사용하도록 권고ㆍ지도하고, 이를 모니터단을 통해서 주기적으로 점검하도록 하는 조례안의 내용은 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」, 「행정절차법」 등 상위법령에 위배될 소지가 있는 것으로 보입니다.
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