이유
가. 질의 가에 대하여
자치회관조례 제7조제1항에 따르면 자치회관의 시설 및 프로그램 운영은 주민자치위원회(이하 “위원회”라 함)의 심의를 거쳐 동장이 하고, 같은 조 제2항에 따르면 동장은 위원회의 의견을 들어 소속공무원, 위원회의 위원 또는 자원봉사자로 하여금 자치회관 운영에 관한 사무를 전담 또는 분담하여 수행하게 할 수 있도록 되어 있으며, 같은 조례 제24조에서는 이 조례 시행에 필요한 사항은 규칙으로 정하되 그 이외의 필요한 사항은 위원회의 심의를 거쳐 동장이 운영세칙으로 정하도록 규정하고 있습니다. 이에 따라 같은 조례 시행규칙 제3조제1항에서는 자치회관의 이용시간은 공무원 근무시간을 기준으로 하지만, 동장은 프로그램 운영 활성화, 자치회관의 시설 및 보안관리, 이용주민의 안전성, 제반여건 등을 고려하여 탄력적으로 조정하여 운영할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 자치회관의 시설 및 보안관리는 공무원 또는 시설관리자가 하도록 규정하고 있습니다.
그런데, 공공시설개방조례안 제6조제1항에서는 구민 등에게 개방하려는 공공시설의 공간, 개방시간 등 개방에 필요한 사항은 구청장이 정하도록 규정하고 있으나, 같은 조 제2항에서는 제1항에도 불구하고 ‘자치회관’은 ‘평일에는 06:00부터 22:00까지, 휴일에는 09:00부터 18:00까지’ 개방하도록 규정하려는 것인바, 이러한 규정이 입법 체계상 적절한지, 그 내용에 있어서 부적절한 점은 없는지 등을 검토할 필요가 있습니다.
먼저 입법 체계상 문제점을 검토해 보면, 자치회관조례 제2조제1호에 따르면 ‘자치회관’이란 주민이 이용할 수 있도록 동에 설치된 각종 문화·복지·편익시설과 프로그램을 총칭하는 것으로서, 공공시설에 해당한다고 하겠습니다. 한편 공공시설개방조례안 제4조에 따르면 공공시설의 이용에 관하여 다른 조례에서 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 조례에서 정하는 바에 따르도록 되어 있는 점 등을 고려하면 공공시설개방조례안은 공공시설의 공간 개방 및 이용에 관한 일반 조례로서의 역할을 하는 것으로 보입니다. 따라서, 자치회관의 운영에 관한 조례가 따로 있는 상황에서 공공시설개방조례안에는 제6조제1항과 같이 공공시설 개방에 필요한 사항은 구청장이 정하도록 규정하도록 하는 일반적인 규정만을 두고, 자치회관 조례에서 자치회관의 개방에 관한 구체적인 사항을 정하는 것이 입법 체계상 적절한 것으로 보입니다.
다음으로 자치회관의 개방시간을 ‘평일에는 06:00부터 22:00까지, 휴일에는 09:00부터 18:00까지’ 개방하도록 한 공공시설개방조례안 제6조제2항의 내용을 검토해 보면, 「지방공무원 복무규정」 제4조제1항에 따르면 소속 기관의 장은 민원편의 등 공무수행상 필요하다고 인정할 때에는 근무시간 외의 근무를 명하거나 토요일 또는 공휴일의 근무를 명할 수 있고, 자치회관조례 시행규칙 제3조제1항에 따르면 동장이 자치회관의 이용시간을 탄력적으로 조정하여 운영할 수 있으며, 자치회관조례 제8조에 따르면 구청장과 동장은 자치회관의 운영에 필요한 자원봉사자를 모집하여 자치회관의 운영을 직접 담당하게 할 수 있으므로, 근무시간 외의 시간 및 휴무일을 자치회관의 개방시간으로 하는 것이 「지방공무원 복무규정」에 직접적으로 위배된다고 하기는 어려운 것으로 보입니다.
하지만, 자치회관조례 제7조제1항에 따르면 자치회관의 시설 및 프로그램 운영은 위원회의 심의를 거쳐 동장이 하도록 규정하고 있고, 같은 조 제4항부터 제9항까지에 비추어 보면 구청장은 동장의 업무수행에 대한 포괄적인 감독기관으로서 구청장 또한 자치회관의 운영에 관하여 개입할 수 있으며, 일반적으로 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 「지방자치법」의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없는바(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 등 참조), 용산구 내 개별 자치회관의 운영 실정, 자원봉사자의 수급 상황, 공무원의 업무 부담 등에 대한 아무런 고려 없이 조례로 자치회관의 개방시간을 일률적으로 ‘평일에는 06:00부터 22:00까지, 휴일에는 09:00부터 18:00까지’로 정하는 것은 구청장 또는 동장의 집행권한을 침해하여 「지방자치법」의 관련 규정에 위반될 소지가 있어 적절하지 않은 것으로 보입니다. 참고로, 「국립중앙도서관 이용규칙」 제4조에서는 도서관의 이용시간은 도서관장이 정하여 게시하도록 규정하고 있고, 「국회도서관 운영에 관한 규칙」 제2조제1항에서도 국회도서관의 개관은 공무원의 근무일로 하지만, 도서관봉사를 위하여 국회도서관장이 필요하다고 인정하는 경우 토요일 및 일요일에도 개관할 수 있도록 규정하고 있는바, 공공시설 중 하나인 도서관에 관련된 법규 또한 시설의 이용시간에 대해서는 시설의 운영을 책임지는 각 도서관장에게 집행재량을 부여하는 형식으로 규정되어 있습니다.
결론적으로, 공공시설개방조례는 공공시설의 공간 개방 및 이용에 관한 일반 조례에 해당하므로 공공시설 중 하나인 자치회관의 개방시간 관련 규정을 공공시설개방조례안에 두는 것은 입법 체계상 적절하지 않고, 용산구 내 개별 자치회관의 운영 실정, 자원봉사자의 수급 상황, 공무원의 업무 부담 등에 대한 아무런 고려 없이 자치회관의 개방시간을 일률적으로 ‘평일에는 06:00부터 22:00까지, 휴일에는 09:00부터 18:00까지’로 정하는 것은 집행기관의 권한을 침해할 소지가 있어 적절하지 않은 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방공무원 복무규정」 제2조에 따르면 공무원의 1주간 근무시간은 점심시간을 제외하고 40시간으로 하며, 토요일은 ‘휴무’함을 원칙으로 하도록 되어 있는바, 자치회관조례 시행규칙 제3조제1항에서는 자치회관의 이용시간은 ‘공무원 근무시간’을 기준으로 하도록 규정하고 있으므로, 자치회관의 개방시간에 대해 규정한 공공시설개방조례안 제6조제2항의 ‘휴일’에는 공무원이 ‘휴무’하는 날인 토요일이 포함된다고 보는 것이 타당합니다.
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