이유
「사회기반시설에 대한 민간투자법」(이하 “민간투자법”이라 함) 제7조제1항에 따르면 정부는 국토의 균형개발과 산업의 경쟁력 강화 및 국민생활의 편익 증진 등을 도모할 수 있도록 사회기반시설에 대한 ‘민간투자사업기본계획’을 수립하도록 되어 있고, 같은 법 제9조제1항에서는 민간부문은 주무관청이 지정한 민간투자대상사업(같은 법 제8조의2, 이하 “대상사업”이라 함)에 포함되지 아니한 사업으로서 민간투자방식으로 추진할 수 있는 사업을 주무관청에 제안할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 조 제3항 본문에서는 주무관청은 제안된 사업을 민간투자사업으로 추진하기로 결정한 경우에는 이를 제안자에게 통지하고, 제안자 외의 제3자에 의한 제안이 가능하도록 제안 내용의 개요를 ‘공고’하도록 규정하고 있습니다.
한편, 민간투자법 제10조제1항 본문에서는 주무관청은 ‘사회기반시설사업’의 추진을 위하여 민간부문의 투자가 필요하다고 인정할 때에는 해당 연도 대상사업으로 지정된 후 1년 이내에 민간투자사업기본계획에 따라 민간투자시설사업기본계획을 수립하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시설사업기본계획을 수립할 때 총사업비가 2천억원 이상인 사회기반시설사업(같은 법 시행령 제8조제1호) 등의 시설사업기본계획은 미리 중앙정부의 민간투자사업심의위원회의 심의를 거쳐야 하고 이를 변경할 필요가 있는 경우에도 또한 같으나, 해당 사회기반시설사업의 총사업비가 원래 총사업비의 30퍼센트 이내의 범위에서 변경되는 경우(같은 법 시행령 제9조제1호) 등 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하도록 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 주무관청은 제1항 및 제2항에 따라 시설사업기본계획을 수립 또는 변경하였을 때에는 이를 ‘고시’하도록 규정하고 있습니다.
그런데, 「부산광역시 민간투자 촉진 조례」(이하 “부산시조례”라 함) 제8조의2제1항 본문에서는 시장은 민간투자법 제9조에 따른 민간투자사업은 제3자에 대한 제안공고 이전에, 민간투자법 제10조에 따른 민간투자시설사업기본계획을 수립하여 추진하는 사업은 민간투자시설사업기본계획 고시 이전에 부산광역시의회(이하 “의회”라 함)의 동의를 얻도록 규정하고 있는바, 이에 더하여 같은 조 제2항에서 의회의 동의를 받아 추진하는 민간투자사업의 실시협약체결 전 사업 대상지의 위치를 변경하거나 총사업비의 30퍼센트 초과의 증감이 있는 경우에는 의회의 동의를 다시 받도록 규정하는 것이 시장의 사무집행권을 침해하여 민간투자법령에 위반되는 것인지 여부가 문제됩니다.
살피건대, 우선 민간투자사업의 사업 대상지 위치를 변경하거나 총사업비 30퍼센트를 초과하여 변경하는 것이 민간투자법 제10조제2항에 따른 민간투자시설사업기본계획의 변경에 해당한다면 같은 조 제3항에 따라 변경 고시를 해야 하는바, 이러한 변경 고시를 하기 전에 부산시조례 제8조의2제1항에 따라 의회 동의를 다시 받아야 할 것이므로 이 경우 부산시조례안 제8조의2제2항이 실효성이 있는 조항인지 여부에 대한 논의는 별론으로 하고, 지방자치단체의 장이 기존 민간투자시설사업기본계획의 중요한 사항을 변경하고자 할 때 지방의회의 동의를 받도록 한 목적은 민간투자시설사업에 관한 지방의회의 적절한 견제기능이 최초의 계획수립 시뿐만 아니라 그 이후에도 지속적으로 이루어질 수 있도록 하는 데 있다고 보이므로,1) 부산시조례안 제8조의2제2항에서 의회 동의 요건으로 규정한 사항이 민간투자시설사업기본계획의 중요한 사항의 변경에 해당한다면 위 규정이 시장의 집행권한을 침해하여 민간투자법령에 위배된다고 할 수는 없다 할 것입니다. 또한, 부산시조례안 제10조제1항제2호에서는 부산시 민간투자사업심의위원회(이하 “민간투자위원회”라 함)에서 민간투자시설사업기본계획의 수립 및 ‘변경’에 관한 사항을 심의하도록 규정하고 있지만, 민간투자위원회의 위원장은 행정부시장, 부위원장은 정책기획실장, 위원은 경제산업본부장, 도시개발본부장, 문화체육관광국장, 교통국장, 기획재정관, 건설방재관 등으로 구성(부산시조례 제11조제3항)되는 등 민간투자위원회는 집행기관 내부에 설치된 위원회이므로 민간투자위원회의 심의 절차만으로 지방의회의 견제기능을 대체할 수는 없는 것으로 보입니다.
다만, 부산시조례안 제8조의2제2항에서 의회의 동의를 받아야 하는 경우로서 ‘사업 대상지의 위치를 변경하는 경우’ 및 ‘총사업비의 30퍼센트 초과의 증감이 있는 경우’를 들고 있는바, 이 중 후자와 관련해서 민간투자법 시행령 제9조제1호에서는 중앙정부의 민간투자사업심의위원회의 심의를 생략할 수 있는 ‘경미한 사항’의 변경으로 ‘사회기반시설사업의 총사업비가 원래 총사업비의 30퍼센트 이내의 범위에서 변경되는 경우’를 들고 있는 것에 비추어 볼 때, 부산시조례안 제8조의2제2항에서 시 의회의 동의를 받아야 하는 대상을 ‘총사업비의 30퍼센트 초과의 증감이 있는 경우’로 규정하는 것은 민간투자시설사업기본계획의 경미한 변경이 아닌 중요한 사항의 변경에 대하여 의회의 동의를 받도록 하고 있는 것으로서 민간투자법령의 취지에 부합하는 적절한 내용으로 보입니다. 하지만 ‘사업 대상지의 위치를 변경하는 경우’에 대해서도 일률적으로 의회의 동의를 받도록 하는 것은 사업 대상지 위치의 경미한 변경에 대해서도 의회의 동의를 받도록 하여 시장의 사무집행권을 침해할 소지가 있으므로, 의회 동의가 필요한 정도의 사업대상지 위치의 변경 범위에 관한 사항을 부산시조례에 보다 구체적으로 규정할 필요성이 있을 것으로 보입니다.
결론적으로, 시장이 기존 민간투자사업의 중요한 사항을 변경하고자 할 때 의회의 동의를 받도록 규정하는 것이 민간투자법에 위반되는 것으로 보이지는 않지만, ‘사업 대상지의 위치를 변경하는 경우’에 대해서는 그 범위를 보다 구체적으로 규정하는 것이 시장의 사무집행권을 침해할 소지를 없앨 수 있을 것으로 보입니다.
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대법원 2011. 2. 10. 선고 2010추11 판결에서는 「서울특별시 중구 사무의 민간위탁에 관한 조례안」 제4조제3항 등이 지방자치단체 사무의 민간위탁에 관하여 지방의회의 사전 동의를 받도록 한 것과 지방자치단체장이 동일 수탁자에게 위탁사무를 재위탁하거나 기간연장 등 기존 위탁계약의 ‘중요한 사항을 변경’하고자 할 때 지방의회의 동의를 받도록 한 것은, 지방자치단체장의 집행권한을 본질적으로 침해하는 것으로 볼 수 없다고 판시하였습니다.
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