이유
이 건 질의는 구 「대구광역시달서구 통·반 설치 조례」(2005. 9. 21. 대구광역시달서구조례 제665호로 공포·시행된 것을 말함) 제5조에서 전임 통장이 임기 만료 전 해촉되었을 경우 새로 위촉된 통장의 임기는 전임자의 잔임기간으로 하는 제도(이하 “잔여임기 제도”라고 함)를 도입하였다가 2009. 6. 1. 조례를 개정하여 잔여임기 제도를 다시 폐지함에 따라, 잔여임기 제도가 도입되어 있던 2005. 9. 21.부터 2009. 5. 31. 사이에 전임 통장이 임기 만료 전에 해촉되고 뒤이어 위촉된 통장의 경우, 잔여임기 제도가 적용되어 잔여임기 제도의 적용을 받지 않는 다른 통장들에 비해 총 재임가능 기간이 짧아지는 경우가 발생하게 되자, 잔여임기 제도의 적용을 받은 통장들의 임기를 사후적으로 연장하는 방식으로 조례를 개정하는 것이 가능한지에 관한 것으로 보입니다.
살피건대, 법령이나 조례는 시행일 이후 효력을 가지게 되므로, 조례의 개정규정은 시행일 이후의 사안에 적용하는 것이 원칙이나, 새로운 법령이 그 적용을 받는 자에게 유리한 경우에는 시혜적인 소급입법은 허용되고(헌법재판소 2010. 2. 25. 선고 2007헌바31 결정 등 참조), 또한 개정 조례 시행 당시 종결되지 않고 진행 중인 법률관계나 사실관계에 대해서는 소위 부진정소급입법으로서 개정조례를 적용하는 것이 허용될 수 있다는 법리가 판례 등에서 확립되어 있습니다(헌법재판소 2003. 9. 25. 선고 2001헌마93 결정, 1999. 7. 22. 선고 97헌바76 결정 및 대법원 2007. 10. 12. 선고 2006두14476 판결 등 참조). 따라서, 조례개정을 통해 잔여임기 제도의 적용을 받은 통장들의 임기를 소급적으로 연장하는 것이 금지되지는 않을 것으로 보입니다.
다만, 잔여임기 제도의 적용을 받는 현 통장들은 그러한 제도가 있다는 것을 알았음에도 스스로 통장에 지원하여 위촉되었다는 점에서 스스로 이를 감수하겠다는 의사를 가지고 있었다고 보이고, 2009. 6. 1. 조례 개정으로 잔여임기제도가 폐지됨으로 인해 자신들의 재임가능기간이 줄어든 것이 아니라 이후에 위촉된 통장들의 임기가 늘어난 것에 불과하다는 점에서, 과연 사안의 경우가 소급 입법으로 이들의 재임가능 기간을 연장해 주어야 할 정도로 불이익을 받은 경우라고 볼 수 있을 것인지 의문입니다. 또한, 이와 같은 조례개정은 특정 소수인만을 위해 자치입법권을 행사하는 것으로서 형평성의 측면에서 적절하지 않고, 법적 안정성의 측면에서도 소급입법은 꼭 필요한 경우가 아니면 자제하는 것이 바람직하다는 점을 고려할 때, 사안과 같은 조례 개정은 신중히 판단할 필요가 있어 보입니다.
따라서, 사안과 같은 조례 개정이 입법기술적으로 불가능한 것은 아니나 이는 특정 소수인을 위한 조례개정으로서 법적안정성, 형평성 등의 측면에서 적절치 않은 측면이 있다고 판단되는바, 조례 입안 시 신중을 기하시기 바랍니다.
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