이유
가. 질의 가에 대하여
「영동군 넷째아이상양육지원금 지원에 관한 조례안」(이하, “영동군 조례안”이라고 함) 제2조에서는 “넷째아이상양육지원금”을 출산을 장려하기 위해 학령기 넷째아 이상 자녀의 양육을 위하여 지원해 주는 일정 금액이라고 정의하고, 제4조에서는 넷째아이상양육지원금은 예산의 범위에서 지원하되 그 지원액은 월 5만원으로 하도록 규정하고 있는바, 조례에 이와 같은 경비 보조의 근거 규정을 둘 수 있는지 문제됩니다.
「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안에서” 조례를 제정할 수 있고, 여기서 “법령의 범위 안에서”는 “법령에 위반되지 않는 범위 안에서”를 의미합니다(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결 참조). 그런데 「지방재정법」 제17조제1항에서는 원칙적으로 개인 또는 단체에 대한 기부·보조 또는 그 밖의 공금 지출을 금지하되, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 해당하는 경우에만 개인 또는 단체에 대한 기부·보조 또는 그 밖의 공금 지출을 할 수 있도록 하고 있는바, 사안의 양육지원금을 지급하기 위해서는 이러한 지원이 지방자치단체의 소관에 속하는 사무로서 같은 법 제17조제1항 각호의 예외 사유 중 하나에 해당해야 할 것입니다.
살피건대, 자녀 양육비지원에 관한 사무는 「지방자치법」 제9조제2항제2호가목에서 자치사무의 하나로 예시하고 있는 ‘주민복지에 관한 사업’ 또는 같은 호 라목의 ‘노인·아동·심신장애인·청소년 및 여성의 보호와 복지증진’에 관한 사무에 해당하므로 영동군의 소관에 속하는 자치사무이고, 「저출산·고령사회기본법」 제10조에서 지방자치단체로 하여금 자녀의 임신·출산·양육 및 교육에 소요되는 경제적 부담을 경감하기 위하여 필요한 시책을 강구하도록 규정하고 있으므로, 이는 「지방재정법」 제17조제1항제1호 소정의 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당한다고 할 것이므로, 조례를 제정할 수 있을 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
지방자치단체는 「지방자치법」 제9조제1항 및 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 지방자치단체의 사무, 즉 자치사무나 단체위임사무에 관하여 지방의회의 의결을 거쳐 조례를 제정할 수 있고, 또한 지방자치단체의 기관은 대외적인 구속력이 없는 행정관청의 내부기준으로서 훈령, 예규 등의 행정규칙을 제정할 수 있는바, 지방자치단체에서 어떠한 사안을 규율하는 자치법규를 제정하려는 경우에 이를 조례로 정할 것인지 훈령으로 정할 것인지의 문제는 해당 사안과 관련된 상위법령 및 지방자치법령의 내용과 그 규율의 성격 등을 고려하여 판단하여야 할 것입니다.
살피건대, 주민 복리에 관한 시혜적 성격의 정책을 실시하는 경우 예산 등의 조치만으로 그 시행이 가능한 경우도 있으므로 반드시 조례 등의 자치법규에 그 근거를 마련하여야 하는 것은 아니지만, 지방자치단체의 예산이 소요된다는 점, 일부 주민에 한하여 혜택이 부여된다는 점 등을 고려할 때 지원여부, 지원 대상 등 지원을 위한 구체적인 기준을 조례로 정하는 것이 바람직하다고 할 것이고, 주민에 대한 급부의 안정성과 예측가능성을 높인다는 측면에서도 주민의 접근 가능성이 적은 행정 내부지침보다는 입법예고 등을 통해 주민의 의견을 수렴할 수 있는 조례 형식에 의하는 것이 적정한 입법방식이라 할 것입니다.
결론적으로 지방자치단체가 반드시 조례에 그 근거 규정을 두어야만 넷째아 이상의 자녀를 양육하는 부모들에게 지원금을 지급할 수 있는 것은 아니지만, 조례에 그 근거 규정을 명시하는 것이 바람직하다고 하겠습니다.
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