이유
가. 공통사항
우선 관련 규정을 살펴보면, 「주차장법」 제2조제1호에 따르면, “노외주차장(路外駐車場)”이란 도로의 노면 및 교통광장 외의 장소에 설치된 자동차의 주차를 위한 시설로서 일반의 이용에 제공되는 것을 말한다고 하고 있고, 같은 법 제12조의3제1항에 따르면, 택지개발사업, 산업단지개발사업, 도시재개발사업, 도시철도건설사업, 그 밖에 단지 조성 등을 목적으로 하는 사업을 시행할 때에는 일정 규모 이상의 노외주차장을 설치하도록 하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 단지조성사업 등의 종류와 규모, 노외주차장의 규모와 관리방법은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있습니다. 이에 따라 「포항시 주차장설치 및 관리 조례」(이하 “포항시조례”라 한다) 제14조제1항에서는 단지조성사업 등의 종류로서 택지개발사업, 주택지조성사업, 아파트지구개발사업, 도시재개발사업, 산업단지개발사업, 도시철도건설사업, 도시개발사업을 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 법 제12조의3제2항에 따른 노외주차장의 규모는 단지조성사업 등에 관하여「도시교통정비촉진법」 제15조에 따라 교통영향분석·개선대책을 수립하여야 하는 경우에는 같은 법 제16조제4항에 따라 사업자가 통보받은 개선 필요사항 등에 기재된 주차장의 연면적에서 부설주차장의 면적을 뺀 면적으로 하되, 도시철도건설사업 외의 단지조성사업 등의 경우에는 사업부지면적의 0.6퍼센트 이상이 되어야 한다고 규정하고 있으며, 포항시조례에서는 관리방법에 대해서 별다른 규정을 두고 있지 않습니다.
나. 질의 가에 대하여
포항시조례를 개정하여 개발사업자가 사업 준공과 동시에 산업단지 노외주차장을 시장에게 무상 귀속하도록 할 수 있는지에 대해서 살펴보면, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제26조제1항에서는 산업단지개발 사업시행자가 산업단지개발사업의 시행으로 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 기존의 공공시설은 사업시행자에게 무상으로 귀속되고, 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되도록 하고 있고, 같은 법 시행령 제24조의4에서는 법 제26조에 따른 공공시설의 범위는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설 중 도로, 공원, 광장, 하천, 녹지, 수도(한국수자원공사가 설치하는 수도의 경우에는 관로에 한한다), 하수도, 유수지시설, 방조설비(防潮設備)와 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」 제67조제1항에 따른 구거(溝渠)·가 포함되도록 하되, 단일기업이 입주한 산업단지의 경우 해당 기업이 전용으로 사용하는 공공시설을 제외하도록 하고 있습니다.
「지방자치법」 제22조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으나, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하도록 하고 있습니다. 따라서 무상 귀속과 같이 소유권을 제한하거나 박탈하는 행위를 하기 위해서는 법률상의 구체적인 근거나 위임이 있어야 할 것입니다.
살피건대, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제26조 및 같은 법 시행령 제24조의4에 따라 산업단지개발사업의 경우 무상으로 국가 또는 지방자치단체에 귀속되는 공공시설에 주차장이 포함되어 있지 않고, 그 밖에 귀속되는 공공시설을 조례로 정하도록 위임하고 있지도 않은 점, 「주차장법」 제12조의3제2항에서는 노외주차장의 관리방법을 조례로 정하도록 위임하고 있는바, 무상 귀속 규정을 관리방법의 하나로 보기도 어려운 점 등을 고려해 볼 때 산업단지 노외주차장을 시장에게 무상 귀속하도록 하는 규정을 포항시조례에 두는 것은 바람직하지 않아 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
산업단지 노외주차장 중 유료 주차 수요가 낮아 일반주차장으로 운영하는 것이 어려운 경우로서 화물전용공간으로 변경하는 것이 필요한 경우에 시장이 해당 산업단지관리기관의 의견을 들어 주차장을 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 물류터미널이나 「화물자동차운수사업법」 제2조제9호에 따른 공영차고지로 변경할 수 있도록 하는 규정을 포항시조례에 둘 수 있는지를 살펴보면, 「주차장법」 제12조의3제2항에서는 단지조성사업 등의 종류와 규모, 노외주차장의 규모와 관리방법은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임하고 있고, 포항시조례는 「주차장법」, 같은 법 시행령 및 같은 법 시행규칙에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임한 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적(제1조)으로 하는 조례이므로, 주차장을 물류터미널이나 공영차고지로 변경하는 것이 「주차장법」에서 위임하고 있는 노외주차장의 관리방법에 포함되는지에 대해서 검토하는 것이 필요할 것입니다.
노외주차장은 자동차의 주차를 위한 시설로서 도로의 노면 및 교통광장 외의 장소에 설치된 주차장을 말하고, 노외주차장을 설치 또는 폐지한 자는 시장·군수 또는 구청장에게 통보하도록 하고 있습니다. 그리고, 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」 제2조제2호에 따르면, "물류터미널"이란 화물의 집화(集貨)·하역(荷役) 및 이와 관련된 분류·포장·보관·가공·조립 또는 통관 등에 필요한 기능을 갖춘 시설물을 말하고, 같은 법 제9조제1항에 따르면, 복합물류터미널사업자는 건설하려는 물류터미널의 구조 및 설비 등에 관한 공사계획을 수립하여 국토교통부장관의 공사시행인가를 받아야 하며, 일반물류터미널사업을 경영하려는 자는 물류터미널 건설에 관하여 필요한 경우 시·도지사의 공사시행 인가를 받을 수 있고, 같은 법 제21조제1항에 따르면 시행계획인가를 받으면, 「건축법」 제11조에 따른 건축허가, 같은 법 제14조에 따른 건축신고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시·군관리계획의 결정(기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획에 한정된다) 등이 의제되도록 되어 있습니다.
또한, 「화물자동차운수사업법」 제2조제9호에 따르면, "공영차고지"란 화물자동차 운수사업에 제공되는 차고지로서 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 설치한 것을 말한다고 하고 있고, 같은 법 제45조제1항 및 제2항에 따르면, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 공영차고지를 설치하여 직접 운영하거나 사업자단체, 운송사업자 또는 운송가맹사업자에게 임대할 수 있도록 하고 있으며, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 공영차고지를 설치하려면 공영차고지의 설치·운영에 관한 계획을 수립하도록 하되, 시장·군수 또는 구청장은 미리 시·도지사의 인가를 받도록 하고 있고, 같은 법 제45조제4항 및 제46조의4에 따르면, 설치ㆍ운영계획을 수립하거나 인가를 받으면, 「건축법」 제11조에 따른 건축허가, 같은 법 제14조에 따른 건축신고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시·군관리계획의 결정(기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획에 한정된다) 등이 의제되도록 되어 있습니다.
「주차장법」에서 조례로 정하도록 위임하고 있는 “관리방법”이란 위임이나 위탁과 같이 주차장을 관리하고 운영하는 방법에 관한 것이지 주차장을 본질적으로 다른 시설로 변경하여 운영하는 것까지 포함하는 것으로 보기는 어렵고, 위에서 설명하고 있는 것과 같이 주차장은 화물터미널이나 공영차고지와는 그 개념과 설치 절차, 법적 효력에 대해서 본질적인 차이를 가지고 있으므로 주차장을 화물터미널이나 공영차고지로 변경하여 운영하는 것까지 관리방법의 하나로 보기는 어려울 것입니다. 그리고, 포항시조례는 주차장법령에서 위임한 사항과 그 시행에 필요한 사항을 정하는 조례이므로 주차장을 화물터미널이나 공영차고지로 변경하는 사항에 대한 내용을 이 조례에 규정하는 것은 법체계상으로도 적절하지 않은 것으로 보입니다.
결론적으로, 주차장을 화물터미널이나 공영차고지로 변경하는 것이 가능한 것인지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「건축법」, 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」, 「화물자동차운수사업법」 등 관련 법령에 따라 권한이 있는 행정청이 판단해야 할 사항이어서 이에 대해서 판단하는 것은 별론으로 하고, 주차장을 화물터미널이나 공영차고지로 변경하여 운영하는 것까지 주차장의 관리방법의 하나로 보아 포항시조례에 규정하는 것은 바람직하지 않아 보입니다.
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