기본정보

• 질의요지

  
  

  1. 질의요지
  
  가. 현행 조례에서는 보조금 교부결정 통지 전에 공사를 시행한 경우에는 원칙적으로 보조금을 교부하지 않도록 하면서, 예외적으로 군수가 승인한 경우에는 이미 보조금 교부결정 전 시행한 공사인 경우에도 보조금을 교부할 수 있도록 규정하고 있는데, 조례를 개정하여 예산이 편성되기 전에 군수가 승인하는 경우에는 의회의 동의를 받도록 하는 절차를 신설할 수 있는지?
  
  나. 현행 조례 제8조제2항 단서를 삭제할 수 있는지?
  
  

• 의견

  
  

  
  가. 질의 가에 대하여
  
  예산은 의회의 지방자치단체장이 편성하고 의회의 심의ㆍ의결을 거쳐 예산으로 확정되어야만 집행할 수 있으므로, 예산에 편성되기 전의 보조금을 시장이 집행하는 것은 원칙적으로 불가능하고, 이에 대하여 의회가 동의를 한다고 하여도 원칙적으로 집행할 수 없는 사안에 대한 동의일 뿐이므로 조례안의 개정 실익이 없을 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  지방의회는 조례의 제정ㆍ개정ㆍ폐지에 대한 의결권이 있으므로 그 권한의 범위에서 정책적 판단에 따라 필요한 사항을 정할 수 있는바, 제8조제2항의 삭제 여부는 지방의회의 정책적 판단으로 결정하여야 할 사안으로 보입니다. 다만, 해당 조항을 삭제할 것인지를 판단할 때 해당 조문의 필요성, 입법 연혁, 입법 목적을 달성하기 위하여 반드시 삭제하는 것이 필요한지 등의 사항을 고려하여 신중히 결정하여야 할 것입니다.
  
  

• 이유

  
  

  
  가. 질의 가에 대하여
  
  「지방재정법 시행령」 제29조에서 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금의 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 하였고, 이에 따라 현행 「진안군 보조금 관리조례」(이하 “진안군조례”라 함)에서는 보조금의 지급대상, 신청절차, 군수의 보조금 교부 결정에 관한 사항 등을 정하고 있는데, 진안군조례 제8조제2항 본문에서는 보조금 교부결정 통지 전에 시행한 공사 또는 사업에 대해서는 보조금을 교부하지 않도록 하면서, 단서에서 ‘특별한 사정에 따라 사전에 군수의 승인을 얻은 경우에는 예외로 한다’고 하여 보조금교부결정 전에 시행한 사업에 대해서도 군수의 사전 승인이 있으면 보조금을 지급할 수 있도록 예외를 인정하고 있습니다. 그런데 이 예외를 인정하는 범위를 한정하기 위하여 ‘예산편성 전’에 군수가 특별한 사정에 따라 사전 승인한 경우에는 ‘의회의 동의’를 얻도록 하는 내용으로 조례를 개정할 수 있는지가 문제됩니다.
  
  「지방자치법」 제39조제1항제2호, 제127조 및 제129조와 「지방재정법」 제36조 및 제47조 등 법령의 규정을 종합하여 보면, 지방자치단체의 장이 예산안을 편성하여 지방의회에 제출하면, 지방의회는 그 예산안을 심의ㆍ의결하여 예산을 확정하고, 지방자치단체장은 집행기관으로서 그 확정된 예산의 집행을 담당하게 됩니다. 또한 「지방재정법」 제47조에 따르면 원칙적으로 지방자치단체의 장은 세출예산에서 정한 목적 외의 용도로 경비를 사용하거나 세출예산에서 정한 각 정책사업 간에 서로 이용할 수 없고, 다만, 예산 집행에 필요하여 미리 예산으로서 지방의회의 의결을 얻었을 때에는 이용할 수 있도록 되어 있습니다. 즉, 지방자치단체장은 예산에서 정한 바에 따라 집행하여야 하고, 목적 외 용도로 집행을 하려는 경우에도 미리 예산으로 의결을 얻어야만 집행할 수 있도록 정해져 있습니다.
  
  이 사안 질의와 관련하여 군수의 사전 승인에 대하여 지방의회의 동의를 받도록 조례를 개정하는 데 대해서는 이미 ‘지방의회가 집행기관의 사무집행에 사전에 적극적으로 관여하도록 함으로써 집행기관의 권능을 제약하는 것으로 의회가 주어진 권한 범위 내에서 집행기관을 견제하도록 한 「지방자치법」 취지에 위배될 소지가 있다’는 취지로 회신(법제처 회신 2013. 6. 13. 의견13-0182)한 바 있으므로 더 살펴보지 않기로 하고, 여기서는 특별한 사정에 따른 군수의 사전 승인이 ‘예산편성 전’에 일어나는 경우에 의회동의를 거치도록 조례안을 규정할 수 있는지에 관하여만 살펴보도록 하겠습니다.
  
  살피건대, 진안군조례 제8조제2항 단서는 군수가 ‘사전승인’ 한 경우에는 보조금 교부결정 전에 사업을 시행하더라도 사후에 보조금 교부결정을 할 수 있도록 한 것으로 볼 수 있고, 이 때 군수의 사전승인은 결국 사업시행을 먼저 하더라도 후에 보조금교부결정을 하겠다는 약속에 다름 아니므로 이 ‘사전승인’은 결국 ‘보조금 교부결정’과 실질에서 크게 다르지 않다고 할 것입니다. 그런데 보조금 교부결정(진안군조례 제8조제2항 단서의 사전승인을 포함합니다. 이하 같습니다)은 지방의회에서 확정된 보조금 예산에 따라 지방자치단체의 장이 행하는 것이고, 개정하려는 조례안의 내용과 같이 “예산 편성 전”에 보조금교부결정을 하는 것은 예산 자체가 확정되기 전이므로 예산에 없는 항목의 집행을 결정하는 결과가 되어 「지방자치법」이나 「지방재정법」 취지상 원칙적으로 허용되지 않는다고 하겠습니다.
  
  그렇다면 결국 예산 편성 전에는 특별한 사정이 있어도 군수가 사전승인이라는 형식으로 보조금교부결정을 하는 것 자체가 허용되지 않으므로 이에 대하여 의회의 동의를 받도록 하는 절차를 신설할 수 있는지에 관하여는 논할 실익이 없다고 할 것입니다.
  
  다만, 조례안의 개정방법과 관련하여 덧붙인다면, 진안군조례 제8조제2항 단서에서 ‘특별한 사정’에 따라 군수가 사전승인을 하도록 하였는데, ‘특별한 사정’이 어떠한 경우인지에 대한 판단은 군수의 재량에 맡겨져 있으므로 이에 대하여 명확히 하려는 의도로 조례를 개정하려면 ‘특별한 사정’을 한정적으로 예시하는 방법으로 그 목적을 달성할 수 있을 것입니다. 즉, 진안군조례 제8조제2항 단서에서 본문과 달리 정한 이유는 원칙적으로는 보조금교부결정이 있은 후에 공사 또는 사업을 시행하여야 하지만, 보조금교부결정을 기다려서 공사 또는 사업을 시행할 경우 그 목적을 달성할 수 없을 만큼 긴급하다는 등의 사정이 있는 경우에만 예외적 사전승인을 인정하는 등 “특별한 사정” 자체를 제한적으로 적용할 수 있도록 한다면 집행기관의 재량권 남용의 우려를 줄일 수도 있을 것으로 보이므로, 조례 입안 시 고려하시기 바랍니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  질의 나에서는 집행부의 재량권 남용을 사전에 막기 위하여 진안군조례안 제8조제2항 단서를 삭제하는 것이 가능하겠는지에 대하여 살펴보면, 조례 개정의 목적을 달성하기 위하여 해당 조항을 삭제하는 것이 적절한 방법인지를 결정하는 것은 지방의회의 조례 의결권 범위 내에 있는 것이므로 이 사안은 귀청의 정책적 판단에 따라 결정하면 될 것으로 보입니다. 다만, 해당 조항을 삭제할 것인지를 판단할 때 해당 조문을 삭제함으로써 달성할 수 있는 이익과 존속시킬 때 얻는 이익의 비교 형량, 해당 조항이 만들어지게 된 입법 연혁, 입법 목적을 달성하기 위하여 삭제 외의 다른 방법은 없는지 등의 사항을 고려하여 신중히 결정하여야 할 것입니다.