이유
「목포시 각종 위원회 구성·운영에 관한 조례안」(이하, “목포시 조례안”이라고 함) 제5조제1항에서는 “시장은 각 위원회의 위촉직 위원을 위촉할 때에는 관계 법령 또는 조례에 특별한 규정이 없는 한 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 위촉하여야 한다”고 규정하고 있고, 위촉 대상자로 목포시의회의장이 추천한 사람(제1호), 학교, 연구소, 학회, 협회, 관련 기관 및 비영리 민간단체(이하 “민간단체 등”이라고 함)가 추천한 사람(제2호), 위원회 참여를 희망하는 시민(제3호)을 규정하고 있는바, 이러한 내용의 조례를 제정할 때에는 소관사무의 범위를 벗어나거나, 상위법령에 위반하거나, 시장의 인사권을 침해하여 위법한 것은 아닌지 검토할 필요가 있습니다.
먼저, 조례로 정할 수 있는 소관사무의 범위와 관련하여 「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 ‘그 사무에 관하여’ 조례를 제정할 수 있다고 규정하고, 여기서 조례 제정의 대상이 되는 ‘그 사무’란 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무만을 의미하므로, 지방자치단체는 기관위임사무에 대해서는 법령의 위임이 없는 한 조례를 제정할 수 없다고 할 것인바(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결 참조), 목포시 조례 제5조제1항은 “관계법령 또는 조례에 특별한 규정이 없는 한”이라는 제한을 두고 있기는 하나, 목포시 조례안 제3조에 비추어, 사안의 목포시 조례안은 원칙적으로 기관위임사무에 대한 자문을 하는 것을 목적으로 설치되는 위원회를 포함한 모든 위원회에 적용하도록 하고 있어 조례의 규율범위를 벗어나 위법하다고 보입니다.
다음으로, 「지방자치법」은 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관으로 지방의회를, 외부에 대하여 지방자치단체의 대표로서 지방자치단체의 의사를 표명하고 그 사무를 통할하는 집행기관으로 단체장을 독립한 기관으로 두고, 의회와 단체장에게 각각 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 이러한 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 제정할 수 없는 것인바(대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조), 이러한 규정이 지방자치단체장의 위원 위촉권을 제한함으로써 지방자치단체장의 고유권한인 인사권을 침해하여 위법한 것은 아닌지 문제됩니다.
우선, 목포시 조례안 제5조제1항제1호를 살펴보면, “목포시의회의장”이 대상자를 추천하도록 하여, ‘목포시의회’가 아닌 ‘목포시의회의장’에게 추천권을 부여하고 있는 것으로 보입니다. 그런데 집행기관을 비판, 감시, 견제하기 위한 의결권, 승인권, 동의권 등은 의결기관인 지방의회에 있는 것이지 의원 개인에게 있는 것이 아니고, 지방의회 의장이 의회를 대표한다고 함은 조직적, 의전적인 의미에서 의회를 대표한다는 것이지 지방의회의 의사를 대표할 수 있다는 것이 아니므로, 지방의회 의장은 위와 같은 지위를 제외하고는 의원 개인과 동일한 지위를 가진다고 할 것인바, 집행기관의 인사권에 의장 개인의 자격으로는 관여할 수 없고 조례로서 이를 허용할 수도 없다고 할 것입니다(대법원 1996. 5. 14. 선고 96추15 판결 등 참조).
나아가 목포시 조례안 제5조제1항제1호를 개정하여 목포시 의회의장이 아닌 목포시의회가 추천권을 행사하게 한다 하더라도, 목포시 조례안 제5조제1항에 따르면, 시의회나 민간단체 등의 추천을 받은 시민(제1호 및 제2호)이나 위원회 참여를 희망하는 시민(제3호)이 없는 경우, 목포시장이 위원을 위촉할 수 없어 시장의 위원 위촉권 행사를 원천적으로 봉쇄하는 결과를 가져와 시장의 위원 위촉권을 침해하여 위법하다고 보여집니다.
결론적으로, 목포시 조례안 제5조제1항은, 원칙적으로 기관위임사무 에 대한 자문을 하는 것을 목적으로 설치된 위원회를 포함한 모든 위원회에 적용되고, 지방의회가 아닌 지방의회의장 개인에게 추천권을 부여하고 있어 위법하다고 판단되며, 그 외에도 목포시장의 위원 위촉권을 위원 구성 단계부터 제한하는 것으로서 위법하다고 보여지므로, 조례입안 시 신중을 기하시기 바랍니다.
참고로, 목포시 조례안 제5조제1항에서 “관계법령 또는 조례에 특별한 규정이 없는 한” 해당 조항이 적용된다고 규정하고 있어, 해당 조항이 사실상 적용될 여지가 없는 것은 아닌가 하는 의문이 있을 수 있습니다. 그러나, 목포시 조례안은 위원회 구성·운영에 관한 기본조례로서 그 적용범위가 광범위하고, 조례가 아닌 규칙으로 설치한 위원회의 경우에도 동 조항이 그대로 적용되는 등, “관계법령 또는 조례에 특별한 규정이 없는 한”이라는 문구를 둔 것만으로 해당 조항의 적용이 완전히 배제되는 것은 아니라 할 것입니다. 또한 같은 항 제3호에서는 “위원회 참여를 희망하는 시민”이라고 규정하고 있으나, “희망”은 내심의 의사에 불과하여 어떤 경우를 “희망하는” 경우라고 볼 것인지 불명확한 측면이 있어 이를 법적 기준으로 삼는 것은 부적절한 측면이 있으므로 조례입안시 참고하시기 바랍니다.
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