이유
지방자치단체는 「지방자치법」 제9조제1항 및 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 지방자치단체의 사무, 즉 자치사무나 단체위임사무에 관하여 지방의회의 의결을 거쳐 조례를 제정할 수 있으며, 또한 지방자치단체의 기관은 대외적인 구속력이 없는 행정관청의 내부기준으로서 훈령, 예규 등의 행정규칙을 제정할 수 있는바, 지방자치단체에서 어떠한 사안을 규율하는 규정을 제정할 필요가 있는 경우에 이를 조례로 정할 것인지 규칙, 훈령 또는 예규로 정할 것인지의 문제는 해당 사안과 관련된 상위법령 및 지방자치법령의 내용과 그 규율의 성격 등을 고려하여 판단하여야 할 것입니다.
이에 따라 「인천계양구 아트갤러리 운영규정안」(이하 “운영규정안”이라 함)의 내용을 살펴보면, 아트갤러리 대관시간, 대관신청절차, 대관승인, 대관시 준수사항 등을 규정하고 있고, 사용료 등에 관한 규정은 없으며, 운영규정안에서 말하는 계양아트갤러리는 「박물관 및 미술관 진흥법」에 따른 정식 공립미술관으로 설치한 시설이 아니라 구청사(區廳捨)의 1층 중앙통로에 전시를 위한 시설을 설치하고, 그 공간을 아트갤러리로 명명한 것으로 보입니다. 그런데 구청사는 지방자치단체의 행정재산이고 구청사의 일부인 통로를 갤러리로 운영하는 것은 구청사의 소유자인 지방자치단체가 행정재산을 사용하는 방법의 일종인바, 이는 공유재산의 관리에 속하는 것으로서 자치사무에 해당하므로 그에 대하여 조례로 정할 수도 있다고 보입니다. 다만, 공유재산에 관하여 규율하고 있는 「공유재산 및 물품관리법」 및 같은 법 시행령을 살펴보면 공유재산의 사용료에 관한 사항이 아니고 지방자치단체가 자체 시설을 사용하는 방법에 대하여 규정하는 경우에 반드시 조례의 형식으로 정하도록 하고 있지는 않습니다.
이 사안의 아트갤러리는 청사방문객에게는 관람의 편의를 제공하고 관할구역 내 여러 예술가와 단체에게는 전시공간을 제공할 목적으로 귀청이 직접 운영하고 있는바, 주민복리차원에서 구청에서 직접 운영하는 청사 내 시설이고 무료로 운영되어 사용료 규정이 필요한 것도 아니므로 그 운영규정을 정할 때 입안형식이 반드시 조례일 필요는 없다고 하겠습니다.
또한 위 운영규정안의 내용은 갤러리의 대관방법, 대관시간, 대관신청, 대관심사 등 갤러리 운영에 관한 방법ㆍ절차에 관하여 정하고 있고, 운영의 위탁에 관한 규정도 「인천광역시 계양구 사무의 민간위탁촉진 및 관리 조례」의 내용을 확인하는 규정일 뿐 해당 규정이 독자적 의미를 지니는 것도 아니므로, 이러한 점을 보아도 운영규정을 반드시 조례의 형식으로 규정하여야 하는 것은 아닌 것으로 보이고 지방자치단체의 선택에 따라 행정규칙인 훈령 또는 예규의 형식으로 제정할 수도 있다고 할 것입니다.
결국 운영규정안의 내용은 행정재산인 구청사의 일부를 아트갤러리로 운영하는 구체적 집행방법에 관한 것으로서 운영규정안의 제정형식을 조례, 규칙, 훈령 중 어떤 형식으로 할 것인지는 자치입법에 대한 입법자의 의지와 정책적 판단에 따라 자유롭게 선택할 수 있는바, 귀청이 위에서 살핀 내용을 종합적으로 고려하여 어떤 입법형식이 입법취지에 부합한지를 판단하여 정하면 될 것입니다.
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