이유
가. 질의 가에 대하여
「남해군 장애인등 편의시설 설치 사전점검에 관한 조례 전부개정조례안」 (이하 “사전점검 조례안”이라 한다)은 「장애인·노인·임산부 등의 편의증진보장에 관한 법률」과 「교통약자의 이동편의 증진법」이 규정하는 편의시설 및 설비를 설치할 의무가 있는 건축물, 공원, 도로 등에 편의시설 등을 설치하기 이전에 적절한 사전 점검을 실시하고, 장애물 없는 생활환경 인증을 추진하여 편의시설의 효율성을 높임으로써 장애인을 비롯한 모든 군민들이 안전하고 편리하게 편의시설을 이용하도록 하여 장애인의 사회활동 참여와 복지를 증진하는 것을 목적(제1조)으로 하는 조례안으로서, 사전점검 조례안 제2조제1항에서는 “사전 점검”이란 「장애인·노인·임산부 등의 편의증진보장에 관한 법률」이 규정하는 편의시설의 설치가 완료되기 이전에 그 사용예정자인 장애인 등이 직접 해당시설물을 점검하여 적법하지 아니한 사항의 수정 및 보완을 요구하게 하는 것을 말한다고 정의하고 있습니다.
「장애인·노인·임산부 등의 편의증진보장에 관한 법률」 제7조 및 제8조에서는 편의시설을 설치하여야 하는 대상과 설치기준을 규정하고 있고, 같은 법 제2조제4호에 따르면, "시설주관기관"이란 편의시설의 설치 및 운영에 관하여 지도와 감독을 행하는 중앙행정기관의 장과 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장을 말한다고 하고 있으며, 같은 법 제22조 및 제23조에 따르면, 시설주관기관은 시설주에게 편의시설의 설치 및 운영에 관련된 자료의 제출을 요구하거나 소속 공무원으로 하여금 편의시설설치 및 설치된 편의시설의 세부기준에의 적합성 여부에 관하여 검사하게 할 수 있으며, 시설주관기관은 대상시설이 법령 규정에 위반한 경우에는 해당 시설주에게 기간을 정하여 법령에 적합하도록 편의시설의 설치 및 개선 등 필요한 조치를 명할 수 있도록 하고 있습니다.
또한, 「교통약자의 이동편의 증진법」 제9조 및 제10조에서는 이동편의시설의 설치대상과 설치기준을 규정하고 있고, 같은 법 제2조제6호에 따르면, "교통행정기관"이란 교통수단의 운행·운항 또는 여객시설의 설치·운영에 관하여 교통사업자를 지도·감독하는 중앙행정기관의 장, 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장을 말한다고 하고 있으며, 같은 법 제28조 및 제29조에 따르면 교통행정기관은 필요하다고 인정할 때에는 소속 공무원으로 하여금 이동편의시설이 법에 따른 설치기준에 맞게 설치되거나 유지·관리되는지에 관하여 검사하게 하거나 관계인에게 질문하게 할 수 있도록 하고 있고, 교통행정기관은 대상시설에 이동편의시설을 설치하지 아니하거나 설치한 이동편의시설이 법령에 따른 설치기준에 맞지 아니하게 유지·관리한 교통사업자에 대하여 이동편의시설을 설치하도록 명하거나 설치기준에 맞게 이동편의시설을 개선할 것을 명할 수 있도록 하고 있습니다.
살피건대, 남해군수가 「장애인·노인·임산부 등의 편의증진보장에 관한 법률」에 따른 “시설주관기관”이나 「교통약자의 이동편의 증진법」에 따른 “교통행정기관”인 경우에는 그 소속 공무원으로 하여금 「장애인·노인·임산부 등의 편의증진보장에 관한 법률」 및 「교통약자의 이동편의 증진법」에 따른 대상 시설에 편의시설이나 이동편의시설이 세부기준에 적합하게 설치되는지를 검사하도록 할 수 있으므로, 편의시설이나 이동편의시설의 완공 전에 적법한 설치 확인을 위하여 필요한 경우에는 별도의 현장점검을 실시할 수 있도록 하는 조례를 제정할 수 있는 것으로 보입니다(법제처 2011. 4 . 8.회신 의견 11-0027 참조).
그러나, 사전점검 조례안 제2조제1항에서는 “사전점검”이란 편의시설의 사용예정자인 장애인 등이 직접 해당시설물을 점검하여 적법하지 아니한 사항의 수정 및 보완을 요구하게 하는 것을 말한다고 정의하고 있어 사전 점검의 주체로 대상 시설의 이용자인 장애인을 규정하고 있는바, 대상 시설에 대한 사전 점검은 부담적 행정작용에 해당할 수 있고, 사전점검에 따라 시정명령이나 설치명령 등 강제처분도 가능하므로 편의시설 등의 적법한 설치 여부를 확인하기 위한 사전점검은 「장애인·노인·임산부 등의 편의증진보장에 관한 법률」 제22조제1항 및 「교통약자의 이동편의 증진법」 제28조제2항에 따라 공무원이 주체가 되어서 해야 할 것입니다.
따라서, 대상 시설의 이용자인 장애인의 의견을 참고하기 위해서 사전점검에 장애인을 참여시켜 의견을 듣는 것은 별론으로 하고, 사전점검 조례안에서 사전 점검의 주체를 장애인 등으로 하고 해당 시설물에 대해 수정 및 보완을 요구할 수도 있도록 규정하는 것은 「장애인·노인·임산부 등의 편의증진보장에 관한 법률」 및 「교통약자의 이동편의 증진법」 등의 상위법령에 위배될 뿐만 아니라 적법절차의 원칙에 위배될 소지도 있어 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
사전점검 조례안 제12조제9항에서는 남해군수는 장애물 없는 생활환경 조성을 위하여 군 자체적으로 인증제도를 실시할 수 있도록 하고 있고, 자체인증제도의 시행에 필요한 사항은 규칙으로 정하도록 하고 있습니다. 그런데, 「교통약자의 이동편의 증진법」과 하위 법령에서 장애물 없는 생활환경 인증(이하 “생활환경 인증”이라 한다)에 관한 구체적인 규정을 두고 있는바, 사전점검 조례안에서 자체적으로 장애물 없는 생활환경 인증 제도를 두는 것이 이러한 상위법령에 위배되는지를 검토할 필요가 있습니다.
먼저, 「교통약자의 이동편의 증진법」 제17조의2에 따르면, 국토교통부장관은 교통약자가 안전하고 편리하게 이동할 수 있도록 이동편의시설을 설치한 교통수단ㆍ여객시설 및 도로에 생활환경 인증을 할 수 있고, 인증기관을 지정할 수 있으며, 인증의 신청권자와 인증 기준ㆍ절차 및 취소, 인증기관의 지정, 그 밖에 인증제도의 실시에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정하도록 하고, 국토교통부령인 「장애물 없는 생활환경 인증에 관한 규칙」 제8조에서는 국토교통부장관은 생활환경인증 심사기준 대하여 보건복지부장관과 협의하여 정하도록 하고 있으며, 생활환경 인증 인증기관의 지정 및 지정 취소에 대하여 규정하고 있고, 국토교통부 지침인 「장애물 없는 생활환경(Barrier Free) 인증제도 시행지침」 제3조에서는 생활환경 인증 종류 및 대상에 대해서 규정하고 있으며, 같은 지침 제4조에서는 생활환경 인증 주무기관은 국토교통부와 보건복지부가 된다고 하고 있고, 같은 지침 제12조 및 제13조에서는 생활환경 인증 심사기준과 인증 등급에 대해서 세부적으로 규정하고 있습니다.
살피건대, 사전점검 조례안 제2조제2항에서는 “장애물 없는 생활환경 인증”이란 국토교통부와 보건복지부의 「장애물 없는 생활환경 인증제도 시행지침」 제2조에 따른 용어의 정의를 말한다고 하고 있어, 사전점검 조례안에서 규정하고 있는 장애물 없는 생활환경 인증과 「교통약자의 이동편의 증진법」에 따른 생활환경 인증은 같은 개념으로 보이는바, 「교통약자의 이동편의 증진법」과 하위 법령에서 생활환경 인증은 국토교통부장관과 보건복지부장관의 권한으로 하고 있고, 인증기관 지정 및 취소기준, 생활환경 인증 심사기준과 인증등급에 대해서 세부적으로 규정하면서 별도로 조례로 규정하도록 위임하는 규정도 없는데, 조례에서 별도로 생활환경 인증 제도를 마련하는 것은 조례의 규율범위를 초과하는 것으로 볼 수 있고 집행과정에서 「교통약자의 이동편의 증진법」에 따른 생활환경 인증제도와 혼란을 발생시킬 수도 있으므로 바람직하지 않아 보입니다.
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