이유
먼저 관련 법령을 살펴보면, 「고등교육법」 제4조제1항에서는 학교를 설립하려는 자는 시설·설비 등 대통령령으로 정하는 설립기준을 갖추어야 하도록 규정하고 있고, 같은 법 제32조에서는 대학의 학생 정원에 관한 사항은 대통령령으로 정하는 범위에서 학칙으로 정하도록 규정하고 있습니다. 한편, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주도특별법”이라 함) 제184조제2항에서는 위 「고등교육법」 제4조제1항, 제32조 등에서 대통령령 또는 교육부령으로 정하도록 한 사항은 도조례로 정할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제184조제3항에서는 「고등교육법」에 불구하고 제주자치도에 학사학위과정 및 전문학사학위과정을 함께 운영하는 대학을 설립·운영할 수 있도록 규정하고 있습니다.
이에 따라, 「제주특별자치도 대학설립·운영에 관한 조례」(이하 “제주도조례”라 함) 제5조제1항 본문에서는 대학을 설립하려는 자는 시설·설비 등 설립기준을 갖추어 도지사의 인가를 받아야 하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따른 설립기준으로 「대학설립·운영규정」 제4조에 따른 교사(제1호), 제5조에 따른 교지(제2호), 제6조에 따른 교원의 2분의 1이상(제3호) 및 제7조에 따른 수익용기본재산(제4호) 등을 규정하고 있으며, 같은 조례 제20조제1항에서는 대학이 학생정원을 정할 때에는 해당 대학의 교육 여건과 사회적 인력수급 전망 등을 반영하여 대학이 특성있게 발전할 수 있도록 학칙으로 정하도록 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 대학이 학생정원을 정할 때에는 해당 대학의 교육 여건과 사회적 인력수급 전망 등을 반영하여 대학이 특성있게 발전할 수 있도록 학칙으로 정하지만, 이 조례 시행 당시 이미 설립되어 있는 학교법인 및 대학의 교사·교원 및 수익용기본재산에 대하여는 종전의 「대학 설립·운영규정」을 따르도록 규정하고 있습니다.
그런데, 제주도조례 개정안 제20조제3항에서는 “「제주도특별법」 제184조제3항에 따른 대학은 전문학사과정과 학사과정 각각에 대하여 제주도조례 제5조제2항의 교사 및 교원을 갖추어 입학 정원의 증가 없이 전문학사과정의 일부를 학사과정으로 개편할 수 있다.”고 규정하고 있는바, 이와 같은 규정이 상위법령에 위반되는 것은 아닌지, 조문 체계상 부적절한 점이 있는 것은 아닌지 등을 검토할 필요가 있는 것으로 보입니다.
우선, 대통령령인 「대학설립·운영규정」에서는 대학설립의 인가기준으로 교사(제4조), 교지(제5조), 교원(제6조) 및 수익용기본재산(제7조) 등 네 가지 요건을 들고 있는 것에 비해, 제주도조례 개정안 제20조제3항에서는 전문학사과정과 학사과정 각각에 대하여 교사 및 교원의 두 가지 요건만 충족하면 전문학사과정의 일부를 학사과정으로 개편할 수 있도록 규정한 것이 「대학설립·운영규정」에 위반되는 것인지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 「고등교육법」 제4조제1항 및 제주도특별법 제184조제2항에서는 제주특별자치도에서의 대학 설립기준을 제주도조례로 정할 수 있도록 위임하고 있는바, 대학 설립기준에 관하여 제주도조례에서 「대학설립·운영규정」과 다른 기준을 정하겠다는 정책적 의지가 있다면 그러한 입법의도를 제주도조례에 구체화하는 것이 위법하지는 않은 것으로 보이므로, 제주도조례안 제20조제3항 ‘전문학사과정의 일부를 학사과정으로 개편’하는 경우에도 「대학설립·운영규정」상의 대학설립 요건과는 달리 제주도조례에서 교사 및 교원의 두 가지 요건만 충족하도록 규정하는 것은 가능할 것입니다. 이와 관련하여, 제주도특별법 부칙(법률 제7849호, 2006. 2. 21.) 제29조 후문에서는 ‘이 법 시행 당시 제주특별자치도에 설립’된 전문대학의 전문학사학위과정의 일부만을 학사학위과정으로 개편할 경우에는 그 개편되는 학사학위과정에 한하여 ‘관계 법령’에 규정에 의한 대학 설립기준에 의하도록 규정하고 있는바, 여기서의 ‘관계법령’은 제주도특별법의 위임을 받은 제주도조례를 포함하는 것으로 보이므로, 교사 및 교원의 두 가지 요건만 충족하면 전문학사과정의 일부를 학사과정으로 개편할 수 있도록 한 규정은 제주도특별법 시행 당시 제주특별자치도에 설립된 전문대학의 경우에도 적용된다고 보아야 할 것입니다.
참고로, 입법기술적으로는 제주도조례안 제5조에서는 「대학설립·운영기준」에 따른 교사와 교지 등을 확보하도록 대학 설립기준을 규정하고 있는바, 대학의 설립에 준하는 학위과정 개편기준을 ‘제20조(학생정원 등)’ 위치에 규정하는 것은 조문체계상 적절하지 않은 것으로 보이므로, 별도의 조항을 신설하여 적절한 위치에 이를 규정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
결론적으로, 「고등교육법」 제4조제1항, 제32조 및 제주도특별법 제184조제2항, 부칙(법률 제7849호, 2006. 2. 21.) 제29조 등을 종합적으로 고려하면, 제주도조례에서 대통령령인 「대학설립·운영규정」과 달리 대학의 설립기준을 규정할 수 있는 것으로 보이므로, 전문학사과정의 일부를 학사과정으로 개편하는 경우 교사 및 교원의 두 가지 기준만을 충족하여 입학 정원의 증가없이 전문학사과정의 일부를 학사과정으로 개편하도록 하는 개정조례안이 위법하지는 않는 것으로 보입니다.
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