이유
먼저 관련 법령을 살펴보면, 「고등교육법」 제4조제1항에 따르면 학교를 설립하려는 자는 시설·설비 등 대통령령으로 정하는 설립기준을 갖추어야 하도록 되어 있고, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주도특별법”라 함) 제184조제2항에 따르면 위 「고등교육법」 제4조제1항에서 대통령령으로 정하도록 한 사항은 제주특별자치도 조례로 정할 수 있도록 되어 있으며, 이에 따라 「제주특별자치도 대학 설립·운영에 관한 조례」(이하 “제주도조례”라 함) 제5조제1항에서는 대학을 설립하려는 자는 시설·설비 등 설립기준을 갖추어 도지사의 인가를 받아야 하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 설립기준으로 「대학설립·운영 규정」 제4조에 따른 교사를 확보할 것(제1호) 등을 들고 있습니다. 한편, 「대학설립·운영 규정」 제4조제1항에 따르면 교사는 별표 2의 구분에 의하도록 되어 있고, 별표 2의 ‘교사시설의 구분’에는 ‘공통 부속시설’로 ‘박물관, 교수·직원·대학원생·연구원의 주택 또는 아파트, 공관, 연수원, 산학협력단의 시설과 그 부대시설, 학교기업의 시설과 그 부대시설 및 부속학교’ 등이 규정되어 있습니다.
그런데, 제주도조례안 제4조제1항에서는 대학을 설립하려는 자는 대학 설립의 인가를 신청하기 전에 대학설립계획서를 제주특별자치도지사에게 제출하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 대학설립계획서에는 교사건축계획(제2호) 등을 포함하도록 규정하고 있으며, 이에 따라 별표 1의 ‘교사시설의 구분’에는 ‘공통 부속시설’이 규정되어 있는데, 그 내용 중 「대학설립·운영 규정」 별표 2의 공통 부속시설과 다른 점은 ‘학교기업의 시설과 그 부대시설 및 부속학교’ 부분이 삭제되어 있고 ‘교육에 이용되거나 교사시설을 이용하는 사람에게 편의를 제공하기 위하여 설치하는 「건축법」 제2조제2항의 숙박시설’이 추가되어 있는 것인바, 제주도조례에서 「대학설립·운영 규정」과 다르게 교사시설을 규정하는 것이 상위 법령에 위반되는지 여부가 문제될 수 있습니다.
우선, 제주도조례안 별표 1의 ‘공통 부속시설’에서 「대학설립·운영 규정」 별표 2의 ‘공통 부속시설’의 내용과 달리 규정하는 것이 「대학설립·운영 규정」 및 그 모법인 「고등교육법」에 위반되는 것인지를 검토해 보면, 앞서 본 「고등교육법」 제4조제1항 및 제주도특별법 제184조제2항에 따르면 제주도조례로써 제주특별자치도 안의 대학 설립기준을 규정할 수 있는바, 대학 교사시설 중 공통 부속시설에 관하여 「대학설립·운영 규정」과 다른 사항을 정하겠다는 귀 청의 정책적 의사가 있다면 그러한 입법의도를 제주도조례에 구체화하는 것이 위법하지는 않은 것으로 보입니다.
하지만, 지방자치단체의 자치입법권은 국가 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 행사되어야 하고(「지방자치법」 제22조 본문, 대법원 2002. 5. 31. 선고 2001추88 판결 등 참조), 그에 따른 자치행정 또한 법령에 위반되게 행해져서는 안 될 것인바, 여기서의 ‘법령’에는 제주도조례의 위임근거가 되는 「고등교육법」 및 제주도특별법뿐 아니라 그 밖의 관계 법령 또한 포함된다 할 것입니다.
그런데, 「학교보건법」 제5조제1항 전단에서는 학교의 보건ㆍ위생 및 학습 환경을 보호하기 위하여 교육감은 대통령령으로 정하는 바에 따라 학교환경위생 정화구역을 설정ㆍ고시하여야 하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제3조제1항에서는 「학교보건법」 제5조제1항에 따라 시·도의 교육감이 학교환경위생 정화구역을 설정할 때에는 절대정화구역과 상대정화구역으로 구분하여 설정하되, ‘절대정화구역’은 학교출입문으로부터 직선거리로 50미터까지인 지역으로 하고, ‘상대정화구역’은 학교경계선 또는 학교설립예정지경계선으로부터 직선거리로 200미터까지인 지역 중 절대정화구역을 제외한 지역으로 하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제6조제1항 본문에서는 누구든지 절대정화구역에서는 ‘호텔, 여관, 여인숙’(제13호) 등의 시설을 하여서는 아니되도록 규정하고 있는바, 제주도조례 별표 1에서 교사시설 중 공통 부속시설의 하나로 ‘교육에 이용되거나 교사시설을 이용하는 사람에게 편의를 제공하기 위하여 설치하는 「건축법」 제2조제2항의 숙박시설’을 규정하여, 이러한 숙박시설에 포함되는 일반숙박시설 및 생활숙박시설(가목), 관광숙박시설(관광호텔, 수상관광호텔, 한국전통호텔, 가족호텔 및 휴양 콘도미니엄)(나목), 고시원(제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것을 말한다)(다목), 그 밖에 가목부터 다목까지의 시설과 비슷한 것(라목)(「건축법 시행령」 제3조의4 별표 1 제15호) 등을 교사시설에 포함하는 것이 위법할 소지는 없는지가 문제됩니다.
살피건대, 「학교보건법」 제2조에 따르면 ‘학교’에는 「고등교육법」 제2조에 따른 대학이 포함되고, 대학교의 구내 역시 학교보건법령상의 절대정화구역에 포함되므로(법제처 2009. 7. 14. 회신 해석09-0183 참조), 누구든지 학교 구내에서는 ‘호텔, 여관, 여인숙’ 등의 시설을 하여서는 아니될 것입니다. 비록 제주도조례안에 ‘교육에 이용되거나 교사시설을 이용하는 사람에게 편의를 제공’하기 위한 목적이라는 조건이 부가되었다고 하여도 상행위를 전제로 하는 ‘호텔, 여관, 여인숙’이 학교 구내에 들어서는 것은 학교보건법령의 취지에 정면으로 반하는 것으로서 허용될 수 없을 것으로 보입니다. 다만, 제주도조례가 위와 같이 개정된다면, ‘호텔, 여관, 여인숙’에 해당하지 않는 「건축법」 제2조제2항의 숙박시설, 즉 교육 목적의 범위에서 학교를 방문하는 사람에게 편의를 제공하기 위하여 게스트하우스 등의 숙박시설을 설치할 여지는 있어 보입니다.
결론적으로, 「학교보건법」 제5조 및 제6조, 같은 법 시행령 제3조에 비추어보면 ‘호텔, 여관, 여인숙’ 등의 시설 설치가 금지되는 절대정화구역에는 학교 구내 또한 포함되므로, 제주도조례에서 교사 내 공통 부속시설의 하나로서 ‘교육에 이용되거나 교사시설을 이용하는 사람에게 편의를 제공하기 위하여 설치하는 「건축법」 제2조제2항의 숙박시설’을 규정한다 하더라도 학교 구내에 ‘호텔, 여관, 여인숙’을 설치할 수는 없을 것이나, 그 밖에 ‘호텔, 여관, 여인숙’을 제외한 「건축법」 제2조제2항의 숙박시설을 설치할 여지는 있는 것으로 보입니다.
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