이유
가. 질의 가에 대하여
「제주특별자치도 대학 육성 및 지원 조례안」(이하, “제주도 조례안”이라고 함) 제5조제1항에서는 “도지사는 다음 각 호의 교육지원사업에 필요한 경비를 보조할 수 있다”고 하고, 같은 조항 제2호에서 “사립대학의 기숙사 확충사업”을 규정하고 있는바, 조례에 이와 같은 경비 보조의 근거 규정을 둘 수 있는지 문제됩니다.
지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서만 조례를 제정할 수 있고, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 원칙적으로 개인 또는 단체에 대한 기부·보조 또는 그 밖의 공금 지출을 금지하되, 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 해당하는 경우에만 개인 또는 단체에 대한 기부·보조 또는 그 밖의 공금 지출을 할 수 있도록 하고 있습니다. 따라서 도지사가 사립대학의 기숙사 확충 사업에 대하여 경비를 지원할 수 있다는 내용을 포함한 조례를 제정하기 위해서는, 이러한 경비 지원이 같은 법 제17조제1항 각호의 예외 사유 중 하나에 해당해야 할 것입니다.
먼저 「지방재정법」 제17조제1항제1호 소정의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당되는지를 살펴보면, 「고등교육법」 제7조제1항에서는 “국가와 지방자치단체는 학교가 그 목적을 달성하는 데에 필요한 재원(財源)을 지원하거나 보조할 수 있다”고 규정하고 있고, 「사립학교법」 제43조제1항에서는 “국가 또는 지방자치단체는 교육의 진흥상 필요하다고 인정할 때에는 사립학교교육의 지원을 위하여 대통령령 또는 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여 보조를 신청한 학교법인 또는 사학지원단체에 대하여 보조금을 교부하거나 기타의 지원을 할 수 있다”고 규정하여 지방자치단체의 사립대학에 대한 재정적 지원의 근거가 될 수 있는 규정을 마련해두고 있으므로, 귀 청에서 사립대학의 기숙사 확충사업이 사립대학의 목적을 달성하는데 혹은 교육 진흥상 필요하다고 판단하신다면, 조례를 제정할 수 있다고 판단됩니다.
다만, 지방자치단체가 그 재정권에 기하여 확보한 재화는 구성원인 주민의 희생으로 이룩된 것이므로 가장 효율적으로 사용하여야 함은 물론 경비지출로 인하여 얻어지는 이익이 균점되게 함으로써 어느 특정의 개인이나 단체에 재화를 공급함으로 인하여 형평을 잃는 일이 없도록 하여야 할 것인바(대법원 1996. 10. 25. 선고 96추107 판결 참조), 제주도의 재정 상황, 지방재정건전성 확보 필요성, 사립대학의 기숙사 확충 필요성 등을 고려하여, 조례제정에 신중을 기하시기 바랍니다.
결론적으로, 「고등교육법」 제7조제1항 및 「사립학교법」 제43조제1항을 고려할 때, 사립대학의 기숙사 확충 사업에 경비를 지원하는 조례를 제정할 수 있을 것이나, 조례를 제정함에 있어, 지방자치단체의 재정건전성, 사립대학의 기숙사 확충 필요성 등을 고려하여 조례제정에 신중을 기하시기 바랍니다.
나. 질의 나에 대하여
제주도 조례안 제13조제1항에서는 “도지사는 지역종합발전계획을 수립하거나 추진할 때에 도내 대학 관계자의 참여를 의무화한다”고 규정하고 있는바, 해당 규정이 상위법에 반하여 위법한 것은 아닌지 문제됩니다.
살피건대, 해당 조문에서 말하는 “지역종합발전계획”이 무엇인지, 의무의 주체가 도지사인지 대학 관계자인지, 의무의 내용은 무엇인지가 불명확해 보입니다. 따라서 위법여부를 논하기 이전에 이와 같은 사항이 보다 명확히 나타나도록 해당 조문을 보다 구체화하여 규정할 필요가 있다고 판단됩니다.
다만, 「지방자치법」 제22조에 따르면 법률의 위임 없이 주민에게 의무를 부과하는 내용의 조례를 제정할 수 없으므로, 해당 조문을 구체화하여 대학 관계자에게 참여 의무를 부과하려면, 상위법령의 위임이 있어야 할 것입니다. 또한, 대학 관계자가 아닌 도지사에게 의무를 부과하는 경우에도, 지방자치법 상 지방자치단체장의 고유권한에 대해 사전에 적극적으로 개입할 수 없고, 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해할 수 없으며(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 등 참조), 개별법에서 지방자치단체장에게 권한을 부여하면서 그 권한행사에 대한 지방의회의 동의를 받도록 하는 등의 견제나 제약을 규정하고 있거나 그러한 제약을 조례 등에서 할 수 있다고 규정하지 아니하여, 지방자치단체의 장에게 전속적으로 부여된 권한의 경우에는 조례로 이를 제약할 수 없으므로(대법원 1993. 2. 9. 선고 92추93 판결 등 참조) 조례안 마련 시 참고하시기 바랍니다.
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