이유
가. 공통사항
「경상북도 친환경 무상학교급식 지원조례안」(이하 “무상급식 조례안”이라 한다)은 「학교급식법」에 따라 경상북도 학교급식을 위한 행정적·재정적 지원을 함으로써 성장기 영유아와 아동 및 청소년들의 건전한 심신의 발달을 도모하고, 친환경 농산물을 비롯한 우수 식재료 사용을 장려하여 보편적 복지를 실현하기 위한 친환경 무상학교급식의 실현을 목적(제1조)으로 하는 조례안으로, “친환경 무상학교급식”이란 이러한 목적을 실현하기 위하여 학교급식에 소요되는 급식경비 전부를 국가나 지방자치단체가 부담하는 것을 말하며(제2조제1호), 경상북도 도지사에게 무상학교급식 지원계획을 수립(제3조)하도록 하고 있고, 그 밖에 무상학교급식 지원대상(제4조), 지원방법(제5조), 지원신청절차(제6조), 친환경무상학교급식지원심의위원회(제8조)에 관한 규정을 두고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
상위법령인 「학교급식법」에서는 “무상학교급식”이나 “보편적 복지 실현”이라는 용어를 사용하지 않고 있음에도 조례에서 이 같은 용어를 사용하는 것이 「학교급식법」 등 상위법령에 위반하는 지를 살펴보면, 「학교급식법」에 따르면, “급식에 관한 경비”라 함은 학교급식을 위한 식품비, 급식운영비 및 급식시설ㆍ설비비를 말하고(제2조제3호), 특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ특별자치도의 교육감(이하 “교육감”이라 한다)은 매년 학교급식에 관한 계획을 수립ㆍ시행하여야 하며(제3조제2항), 학교급식을 위한 식품비는 보호자가 부담하는 것을 원칙으로 하고, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ자치구의 구청장은 학교급식에 품질이 우수한 농산물 사용 등 급식의 질 향상과 급식시설ㆍ설비의 확충을 위하여 식품비 및 시설ㆍ설비비 등 급식에 관한 경비를 지원할 수 있고(제8조제3항 및 제4항), 국가 또는 지방자치단체는 제8조의 규정에 따라 보호자가 부담할 경비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있도록 하고 있습니다(제9조제1항). 이와 같이 「학교급식법」에서 지방자치단체가 보호자가 부담하는 것을 원칙으로 하는 식품비를 포함하여 학교급식경비를 지원할 수 있도록 규정하면서 학교급식경비에 대한 지방자치단체의 지원범위나 지원규모를 특별히 제한하고 있지 아니한 것은 지방자치단체가 그 재정적 여건이 허용하는 범위에서 학교급식경비의 전액 또는 일부를 지원할 수 있도록 허용하는 취지로 보아야 할 것이므로 지방자치단체가 학교급식의 무상지원에 관한 조례를 제정하는 것은 상위법령에 위배되지 않는다고 할 것입니다(법제처 2010. 1. 15. 회신 해석09-0403 참조). 따라서 “무상학교급식”이나 “보편적 복지 실현”이라는 용어를 사용한 것만으로 「학교급식법」을 위반했다고 보기는 어려울 것 같습니다.
다만, 무상급식 조례안 제4조에서는 무상학교급식 지원대상에 학교 뿐만 아니라 보육시설이나 그 밖에 도지사가 필요하다고 인정하는 시설을 포함하고 있어 반드시 학교급식에 한정되는 것이 아니고, 이 조례에서 규정하고 있는 것은 도지사의 무상급식 지원에 관한 사항만을 규정하고 있을뿐, 무상급식에 대한 전체적인 내용을 규정하고 있는 것도 아니므로 “무상학교급식”이라는 용어가 적절한지 또는 지원대상이 적절한지에 대해서는 충분한 검토가 필요해 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
질의 ‘나’는 조례 등 자치법규의 제·개정이나 해석과는 관련 없는 헌법이나 법률 규정의 해석에 관한 질의로 보이는바, 자치법규 의견제시 제도를 통하여 그에 관한 답변을 해드리기 곤란하다는 점을 말씀드립니다. 다만, 헌법 제31조제3항에 따른 의무교육 무상의 범위에 학교급식이 포함되는 지에 대해서는 헌법재판소 결정례(전원재판부 2010헌바164, 2012. 4. 24.)가 있으니 이를 참조하시기 바랍니다.
라. 질의 다에 대하여
「학교급식법」 제3조제2항에서는 교육감이 매년 학교급식에 관한 계획을 수립·시행하도록 하고 있으나, 무상급식 조례안 제3조제1항에서는 경상북도 도지사로 하여금 교육감과 협의하여 친환경 무상학교급식 지원계획을 수립하도록 하고 있어 경상북도 도지사가 친환경 무상학교급식 지원계획을 수립하도록 한 규정이 「학교급식법」 제3조제2항을 위배되는지가 문제가 될 수 있습니다.
살피건대, 「학교급식법」 제5조제3항 및 제8조제4항에 따르면, 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사 및 시장·군수·자치구의 구청장은 학교급식에 품질이 우수한 농산물 사용 등 급식의 질 향상과 급식시설·설비의 확충을 위하여 식품비 및 시설·설비비 등 급식에 관한 경비를 지원할 수 있으며, 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사 및 시장·군수·자치구의 구청장은 학교급식 지원에 관한 중요사항을 심의하기 위하여 그 소속하에 학교급식지원심의위원회를 둘 수 있도록 하고 있는바, 「학교급식법」에서는 ‘학교급식’은 교육감의 권한으로 하면서 ‘학교급식의 지원’에 대해서는 경상북도 도지사의 권한을 인정하고 있는 것으로 보입니다. 또한, 무상급식 조례안 제3조제1항에 따르면, 무상학교급식 지원계획에 포함되는 내용들로 “친환경 무상학교급식의 전면 시행을 위한 중장기 계획 수립과 재정지원 계획”, “친환경 무상학교급식 지원에 소요되는 재원조달 및 시·군의 재정지원 분담 방안”, “학교급식의 질 향상을 위한 우수 농·축·수산물의 생산 및 공급 방안” 등을 규정하고 있는바, 이러한 내용들은 「학교급식법」 제8조제4항에서 도지사에게 부여된 학교급식 지원 관련 사무로 보이고 학교급식 자체에 관한 사항으로만 보기는 어려워 보입니다.
따라서, 무상학교급식 지원계획의 내용이 학교급식에 관한 전반적인 사항이 아닌 경상북도 도지사의 학교급식 지원에 대한 내용에 한정되는 것이라면 경상북도 도지사가 지원에 대한 계획을 수립한다고 하더라도 그것이 학교급식에 관한 계획을 교육감이 수립하도록 한 「학교급식법」을 위반했다고 보기는 어려워 보입니다.
마.. 질의 라에 대하여
무상급식 조례안 제3조제2항 및 제3항에 따르면, 경상북도 도지사는 학교급식 지원 계획에 따른 필요경비를 다음 연도 예산에 우선 반영하여야 하고, 이러한 학교급식 지원에 관한 계획을 수립함에 있어서는 경상북도 도지사가 전체 급식 경비의 20퍼센트 이상을 분담하도록 하고 있습니다.
먼저, 「지방자치법」 제127조 및 「지방재정법」 제36조에서는 지방자치단체장의 예산편성권 등에 대하여 규정하고 있고, 지방의회는 지방자치단체의 장의 동의 없이 지출예산 각 항의 금액을 증가하거나 새로운 비용항목을 설치할 수 없도록 하고 있습니다. 또한, 「지방자치법」상 의결기관과 집행기관 사이의 권한의 분리 및 배분에 관한 대법원 선고 95추87 판결에 비추어 보면, 지방의회는 지방자치단체의 예산을 심의·확정할 권한이 있으므로 학교급식에 대한 지원 예산을 조정할 필요가 있다고 판단되면 관련 예산안에 대한 심의를 통하여 감시·통제할 수 있으나, 지방자치단체장의 예산편성권한 행사를 지방의회가 사전에 견제·제한하는 내용의 조례를 제정하는 것은 하위법규인 조례로써 단체장의 예산편성권한을 사전적으로 제한하는 것이어서 위법하다 할 것입니다.
살피건대, 예산을 편성하면서 해당 무상급식예산을 어느 시점에 반영할지, 어느 정도 액수를 반영할지를 결정하는 것은 집행기관인 경상북도 도지사의 고유권한인 예산안 편성권의 한 내용을 이루는 것이며, 「학교급식법」에서도 지방자치단체장의 예산안 편성권에 대한 견제나 제약을 할 수 있는 규정을 두고 있지 않습니다. 따라서, 조례로 무상급식 관련 필요경비를 다음 연도에 우선 반영하도록 하고, 경상북도 도지사가 전체 급식 경비의 20퍼센트 이상을 분담하도록 하는 것은 경상북도 도지사가 가지는 예산편성권을 사전에 실질적으로 통제하여 집행기관의 권능을 제약하는 것이므로 바람직하지 않아 보입니다.
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