이유
가. 질의 가에 대하여
「제주특별자치도 관내 고등학교 학생 교육비 지원 조례안」(이하 “교육비지원조례안”라 한다)은 「교육기본법」 제4조와 「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」 제23조에 따라 교육여건 향상 및 교육기회 균등을 도모하는데 필요한 사항을 규정함을 목적(제1조)으로 하는 조례안으로, 교육비지원조례안 제3조 및 제4조에서는 제주특별자치도 관내 고등학교 학생과 제주특별자치도지사가 지원할 수 있다고 판단한 학생에 대해서 분기별로 납입하는 수업료와 입학금(이하 “교육비”라 한다)을 지원하도록 규정하고 있는바, 이러한 내용의 지원 조례를 제정할 수 있는지가 문제됩니다.
우선 교육비지원조례안과 교육 관련 법령에서의 교육비 지원 규정과의 관계를 살펴보면, 「교육기본법」 제8조 및 「초·중등교육법」 제12조제1항에 따르면, 국가는 6년의 초등교육과 3년의 중등교육을 의무교육으로 실시하도록 하고 있고, 「초·중등교육법」 제60조의4 및 같은 법 시행령 제104조의2제2항에서, 국가 및 지방자치단체는 본인 또는 그 보호자가 「국민기초생활 보장법」 제5조에 따른 수급권자인 학생, 「한부모가족지원법」 제5조에 따른 보호대상자인 학생, 해당 가구의 소득금액이 매년 교육부장관 또는 교육감이 정하는 기준에 해당하는 학생 등에게 입학금, 수업료, 급식비 등의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 한정적으로 규정하고 있습니다.
살피건대, 위와 같이 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라 할 것이므로(대법원 1997. 4. 25. 선고, 96추244 판결 등 참조), 법령에서 정하고 있는 지원 외에 조례로서 고등학생의 교육비 지원에 관한 사항을 규정한다고 하더라도 「교육기본법」 및 「초·중등교육법」의 의무교육 및 교육비 등 지원규정이 의도하는 목적과 효과를 저해할 우려가 있다고 보이지 않으므로 이러한 법령의 규정을 위반하였다고 보기는 어려울 것입니다.
다음으로, 이 사안과 같은 교육비 지원이 「지방자치법」 제22조에 위반되지 않는 적법한 것이 되기 위해서는 이러한 금전지급이 「지방재정법」 제17조제1항 단서에 규정된 예외적 금원지출 사유에 해당하여야 할 것인데, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없되, 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 가능하다고 규정하고 있는바, 그 취지에 비추어 볼 때 같은 항 각 호에서 열거하고 있는 경우를 넓게 새길 것은 아니라 할 것이고, 특히 같은 항 제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 관계 법률에 개인 또는 단체에 대한 공금 지출의 근거로 볼 수 있는 규정이 있는 경우로 한정하여 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
우선, 「농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌 개발촉진에 관한 특별법」 제23조에 따르면, 국가와 지방자치단체는 농어촌학교 학생의 교육기회를 보장하기 위하여 입학금, 수업료, 급식비 및 통학에 필요한 교통수단과 그 운행에 드는 경비를 지원할 수 있도록 하고 있는바, 제주특별자치도 관내 고등학교 중 농어촌학교의 학생(이하 “농어촌학교 학생”이라 한다)에 대하여 교육비를 지원하는 것은 「농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌 개발촉진에 관한 특별법」 제23조에서 법률상 근거를 두고 있으므로 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 법률에 규정이 있는 경우에 해당한다고 할 수 있을 것입니다(대법원 2013. 4. 11. 선고, 2012추22 판결 참조).
그런데, 「농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌 개발촉진에 관한 특별법」 제23조에 따라 지원할 수 있는 농어촌학교는 ‘제주특별자치도의 읍ㆍ면 지역’과 ‘제주특별자치도 소속 행정시의 동 지역 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항에 따라 지정된 주거·상업·공업지역 외의 용도지역’에 있는 학교1)를 말하므로 이러한 교육비 지원이 「지방재정법」에 위배되는 지 여부를 살펴보기 위해서는 농어촌지역과 그 외 지역에 있는 고등학교의 학생(이하 “도심지역 학교 학생”이라 한다)에 대한 교육비 지원을 구분해서 살펴보아야 할 것입니다.
먼저, 「교육기본법」 제4조제2항에서는 지방자치단체가 학습자가 평등하게 교육을 받을 수 있도록 지역 간의 교육 여건 격차를 최소화하는 시책을 마련하도록 하고 있을 뿐 교육비 지원 등 재정 지원에 대해서는 직접적으로 언급하고 있지 않고, 그 밖에 고등학교 학생의 교육비 지원에 관한 별다른 법률상 규정도 없는바, 이러한 규정만으로 도심지역 학교 학생에 대한 교육비 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따른 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하는 것으로 보기는 어렵습니다.
다음으로 도심지역 학교 학생에 대한 교육비 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는 지를 살펴보면, 해당 규정에서 제시하고 있는 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’는 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로 위 조항에 해당하는지 여부를 판단하는 일반적인 법리를 제시하기는 어려운 측면이 있으나, 위 조문에 관한 법원 판결례를 예시해보면, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87, 판결례), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
결론적으로, 농어촌학교 학생에 대한 교육비 지원은「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따른 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하여 그 규정에 근거하여 지원할 수 있어 보이나, 도심지역 학교 학생에 대한 교육비 지원은 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따른 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당한다고 보기는 어려워 보이고, 같은 법 제17조제1항4호에 해당하는 지 여부는 위 판결례 등에 비추어 도심지역 학교 학생에 대한 교육비 지원이 없으면 귀 청이 사업을 수행할 수 없는 지 등 교육비 지원 사업의 정책적 필요성 등을 감안하여 심도 있는 검토가 필요할 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치법」 제121조에 따르면, 지방자치단체의 교육·과학 및 체육에 관한 사무를 분장하기 위하여 별도의 기관을 두고, 기관의 조직과 운영에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정하도록 하고 있고, 「지방교육자치에 관한 법률」 제18조제1항에 따르면, 시·도의 교육·학예에 관한 사무의 집행기관으로 시·도에 교육감을 두도록 하고 있습니다. 또한, 「지방교육재정교부금법」 제11조제1항에 따르면, 의무교육 외의 교육에 관련되는 경비는 교육비특별회계의 재원 중 교부금, 일반회계로부터의 전입금, 수업료 및 입학금 등으로 충당하도록 되어 있고, 같은 조 제6항 및 「지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정」 제2조에서는 지방자치단체(시·도 및 시·군·자치구)는 각급 학교의 급식시설·설비사업, 학교의 교육정보화사업 등으로 경비를 보조할 수 있는 사업을 한정하여 규정하고 있습니다.
이러한 법률의 규정을 종합하여 볼 때 수업료, 입학금, 의무교육, 학교 급식시설ㆍ설비시설 등에 관한 사무 등은 교육ㆍ학예에 관한 사무로서 시·도의 사무 중 시ㆍ도 교육감의 사무에 해당할 것입니다. 그러나, 수업료, 입학금과 같은 교육비의 지원에 관한 사무는 학생 자녀를 둔 주민들의 교육비 부담을 경감시킴으로써 청소년에 대한 기본적인 교육여건을 형성함과 동시에 청소년이 평등하게 교육을 받을 수 있도록 하는 것이므로, 이와 같은 사무는 지방자치단체 고유의 자치사무인 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 주민의 복지증진에 관한 사무 중 주민복지에 관한 사업(같은 호 가목) 및 노인·아동·심신장애인·청소년 및 부녀의 보호와 복지증진(같은 호 라목)에 해당되는 사무라고 할 것입니다(대법원 2013. 4. 11. 선고, 2012추22 판결 참조).
따라서, 제주특별자치도 관내 고등학교 학생과 도지사가 지원할 수 있다고 판단한 학생을 대상으로 수업료와 입학금을 지원하고, 교육비 지원 계획을 수립하는 사무는 제주특별자치도지사의 사무로 할 수 있을 것으로 보입니다.
또한, 「지방교육재정교부금법」 제11조제1항은 시·도의 교육·학예에 소요되는 경비를 해당 지방자치단체의 교육비특별회계에서 부담한다는 원칙을 규정한 것이고, 같은 조 제6항은 교육·학예에 관한 사무를 관장할 수 없는 시·군·자치구라도 대통령령이 정하는 바에 따라 관할구역 안에 있는 고등학교 이하 각급 학교의 교육에 소요되는 경비를 보조할 수 있음을 규정한 것인바(대법원 1996. 11. 29. 선고 96추84 판결 참조), 교육비지원조례안에서 규정하고 있는 교육비 지원 사무는 앞에서 언급한 바와 같이 교육·학예에 관한 사무가 아니라 지방자치단체 고유의 자치사무인 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 주민의 복지증진에 관한 사무에 해당하는 것이므로 「지방교육재정교부금법」 제11조제1항이 규정하는 교육·학예에 소요되는 경비의 부담 또는 같은 조제6항이 규정하는 고등학교 이하 각급 학교의 교육에 소요되는 경비의 보조사업과는 직접적 관련이 없어 이러한 법령을 위반했다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
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「농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌 개발촉진에 관한 특별법」 제3조제4호, 「농어업·농어촌 및 식품산업 기본법」 제3조제5호 및 농림수산식품부 고시인 「농어업·농어촌 및 식품산업 기본법 제3조제5호 나목에 따른 농어촌지역」 제1호
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