이유
먼저 「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는바, 청년일자리창출 사업은 지역경제 활성화와 관련된 자치사무로 볼 수 있고, 지방자치단체가 관내의 청년일자리 창출을 촉진하기 위하여 ‘법령에 위반되지 않는 범위에서’ 조례를 제정하는 것은 가능하다고 하겠습니다.
다만, 대외적으로 법규성을 가지는 조례의 내용에 다른 법령에서 이미 규정하고 있는 사항을 확인하고 재기재하는 규정을 두는 것이 바람직하다고 할 수는 없고, 아울러 입법 체계적으로도 법령의 내용을 조례에 그대로 다시 규정하는 경우, 그 해당 법령의 내용이 개폐되면서 조례의 내용이 함께 정비되지 아니하면 조례의 효력에 관한 다툼이 있을 수 있으므로 적절한 자치입법은 아니라고 할 수 있습니다(법제처 2012. 6. 29 회신 의견 12-0179 취지 참조).
이상의 사항을 염두에 두고 이 사안 「서산시 청년일자리 창출 촉진에 관한 조례안」(이하 “서산시조례안”이라 함)의 개별 규정을 살펴보겠습니다.
먼저 서산시조례안 제3조에서는 시장으로 하여금 청년고용촉진 대책을 수립ㆍ시행하도록 하고 청년 미취업자의 고용이 촉진될 수 있는 사회ㆍ경제적 환경을 마련하기 위해 노력하도록 정하고 있는데, 이 조항은 「청년고용촉진 특별법」 제3조에서 ‘지방자치단체’의 책무로 규정하고 있는 내용을 그 주체만 ‘지방자치단체’에서 ‘시장’으로 변경하여 기재하고 있을 뿐입니다. 또한 같은 법 시행령 제3조에서는 ‘특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사’가 청년고용촉진 대책을 수립하여 고용노동부 장관에게 보고하도록 하고 있는데, 서산시에서 별도로 대책을 수립하여 시행할 경우 충청남도에서 수립한 청년고용촉진 대책과의 관계에서 중복되거나 또는 충돌될 여지도 배제할 수는 없을 것입니다. 그렇다면 서산시 지역경제 발달과 청년실업 해소를 위하여 서산시가 자체 예산으로 청년일자리 창출 또는 청년고용 확대 업무를 수행하기 위하여 청년고용촉진 대책을 자체적으로 수립할 수는 있지만, 충청남도지사가 수립하는 청년고용촉진 대책이 정책집행상의 일관성을 가지고 집행될 수 있기 위해서는 서산시가 충청남도와 별개로 청년고용촉진 대책을 수립하는 것은 좀 더 신중하게 고려할 필요가 있습니다.
서산시조례안 제6조제1항에서는 미취업자 실태조사를 하고 이를 공표하도록 하고 있는데, 「청년고용촉진 특별법 시행령」 제3조에서는 도지사가 청년고용촉진 대책 수립의 일환으로 실태조사를 시행하도록 규정하고 있으므로 도지사의 실태조사와 중복될 여지가 있는바, 이는 행정조사의 중복을 금지하고 있는 「행정조사기본법」 제4조제3항에 부합하지 않는 측면이 있고, 법률의 근거 없이 실태조사 결과를 공표하는 것은 행정조사의 대상자 또는 행정조사의 내용 공표를 금지하고 있는 「행정조사기본법」 제4조제5항에 위배될 소지도 있는 것으로 보입니다. 또한 조례안 제6조제1항에서는 「청년고용촉진 특별법」 제5조 및 같은 법 시행령 제6조에 따른 지방공기업 등의 연도별 청년채용 실태조사 결과를 공표하도록 하고 있으나 해당 법령에 따르면 지방공기업의 장은 매년 1월 31일까지 고용노동부장관과 기획재정부장관에게 청년고용 현황을 제출하도록 하고 있을 뿐이므로 제출한 내용에 대하여 서산시장이 공표하는 것은 서산시장의 업무가 아닌 것으로 보입니다.
다음으로 서산시조례안 제7조의 교육기관 활용과 그에 대한 행정적ㆍ재정적 지원에 관한 규정은 「청년고용촉진 특별법」 제9조제5호 및 제12조에서 대학과의 협력 등에 대하여 정하고 있는 내용과 중복될 뿐만 아니라, 대학과 관련된 사무는 국가사무이고 국가사무와 관련해서는 개별법령에서 조례로 위임한 사항이 아니면 조례에서 규정할 수는 없다고 할 것인데, 「청년고용촉진 특별법」 제8조의3제2항, 제9조제5호 및 제12조에서 대학에 대한 지원 및 대학의 노력 등에 관하여 규정하고는 있으나 해당 업무와 관련하여 구체적으로 지방자치단체에 위임하였다거나 조례로 구체적 사항을 정하도록 위임한 바가 없으므로 교육기관 활용에 관한 해당 규정은 소관사무 범위에서 조례제정의 한계를 넘어서는 위법의 소지가 있다고 하겠습니다.
서산시조례안 제8조는 일자리 창출 관련기관 등과의 협력을 규정하면서 시장으로 하여금 중앙행정기관 및 일자리 관련 기관ㆍ단체 등(서산시조례에서 “관계기관”으로 약칭함)과 적극 협력하여야 하며, 필요할 경우 관계기관 등과 청년 일자리 창출을 위한 협약을 체결할 수 있도록 규정하고 있는데, 조례를 포함한 법령은 규율하고자 하는 내용을 명확한 용어로 규정함으로써 법규범의 수범자에게 법이 규율하는 내용을 미리 알 수 있도록 하여 차별적ㆍ자의적 법의 해석ㆍ집행을 방지하도록 규정되어야 하는바(헌법재판소 2005. 6. 30. 2005헌가1 결정 취지 참조), 시장에게 관계기관과의 협력의무가 부과됨에 따라 관계기관도 협력의 상대방으로서 조례의 영향을 받게 되는데 관계기관의 범위가 명확하지 않게 규정되어 있어 조례의 규정만으로는 누가 협력의 상대방이 될지 판단할 수 없으므로 관계기관의 범위를 구체적으로 정할 필요가 있다고 할 것입니다. 덧붙인다면 이 규정은 시장에게 관계기관과의 협력을 촉구하는 선언적 규정으로 보아야 할 것이고, 그렇지 않고 협약 등을 맺는 방법으로 시장에게 협력을 강제하는 취지의 규정이 된다면 시장의 사무집행에 관한 권한을 사전적ㆍ적극적으로 침해할 소지가 있어 보이므로 ‘적극 협력하여야 한다’는 문구 대신 ‘협력하도록 노력하여야 한다’로 수정하는 방법도 고려할 수 있겠습니다.
마지막으로 서산시조례안 제10조에서는 청년고용촉진을 위하여 취업지원센터를 설치ㆍ운영할 수 있도록 하고 있는데, 서산시에 특화된 청년고용 지원 사업을 하기 위하여 취업지원센터를 설치하는 것은 가능하다고 할 것이지만, 지방고용노동청 하부조직으로 ‘서산시고용센터’가 설치되어 취업지원과 직업능력개발 등의 업무를 하고 있으므로 취업센터를 설치하는 경우 ‘서산시고용센터’와 명칭과 기능이 중복되지 않도록 주의할 필요가 있을 것입니다.
위의 내용을 정리해보면, 제3조의 시장의 책무, 제4조의 시행계획 수립, 제5조 실태조사의 규정은 「청년고용촉진 특별법」 규정과 유사한 내용이거나, 「청년고용촉진 특별법 시행령」에서 도지사의 업무로 하고 있는 것을 시장의 업무로 규정하는 등 법령과 중복된 사항을 규정하고 있고, 특히 실태조사에 관한 부분과 실태조사 공표에 관한 부분은 「행정조사기본법」 등과 관련하여 서산시의 사무가 아닌 것에 대하여 규정하고 있으며, 제7조의 교육기관의 활용은 「청년고용촉진 특별법」 내용과 중복될 뿐만 아니라 국가사무에 관하여 조례로 정한 것이 되어 소관사무 범위에서 조례제정의 한계를 벗어나는 것으로 보이고, 시장의 협력의무를 규정한 제8조는 선언적 규정으로 함과 동시에 협력의 상대방인 관계기관의 범위를 한정할 필요가 있고, 제10조의 취업지원센터의 설치에 관한 규정은 지방노동청에서 설치·운영하는 고용센터의 업무와 중복되거나 혼동을 줄 우려가 있으므로 조례로 정하는 경우에는 그 내용에 주의할 필요가 있다고 하겠습니다.
결론적으로 조례로 미취업 청년에 대한 고용을 촉진하기 위한 시책 등을 실시하도록 정하는 것이 불가능하지는 않으나, 법령에서 청년고용촉진에 관하여 여러 가지 제도 및 시책을 규정하고 있음에도 조례가 법령 내용을 단순히 나열하는데 그치게 되면 조례의 법규성이 훼손될 우려가 있으므로, 해당 지방자치단체에서 자체예산으로 법령의 범위 안에서 법령과 달리 추진하고자 하는 ‘차별화된 정책’을 조례에 담을 필요가 있을 것입니다.
참고로 덧붙인다면 조례안의 제목이 ‘「서산시 청년일자리 창출 촉진에 관한 조례안」’으로 되어 있으나 조례의 실제 주요 내용은 ‘일자리 창출’에 관한 것이 아니라 ‘미취업 청년에 대한 취업 지원’에 관한 것이므로 제목의 적절성도 아울러 검토할 필요가 있다고 하겠습니다.
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