이유
가. 질의 가에 대하여
「폐기물관리법」 제14조제1항에서는 관할 구역 안의 생활폐기물을 시ㆍ군ㆍ구청장이 처리하도록 하고 있고, 이에 따라 「진주시 폐기물 관리조례」(이하 “진주시조례”라 합니다)에서는 생활폐기물 처리 절차를 규정하고 있는데, 이 사안 진주시조례 개정조례안에서는 생활폐기물 중 공사나 일련의 작업에서 발생하는 5톤 미만의 폐기물(이하 “공사장 생활폐기물”이라 함)을 쓰레기 매립장에 반입하려는 자는 폐기물처리업자이건 자가 배출자이건 상관없이 읍ㆍ면ㆍ동장에게 신고를 하고 신고필증을 발급받도록 하여 새로운 신고의무를 부과하려고 하는바, 이러한 신고의무를 조례로 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
살피건대, 「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으나, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 하는바, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙에 해당하는 조례를 제정할 경우에는 그 조례가 위임조례인지 자치사무에 관한 조례인지 성질을 묻지 아니하고 법률의 위임이 있어야 하고 그러한 위임 없이 제정된 조례는 효력이 없다(대법원 2007. 12. 13. 선고, 2006추52 판결 참고)고 할 것입니다.
그런데 진주시조례의 상위법령인 폐기물관리법령에서는 사업장폐기물(공사나 작업에서 발생하는 5톤 이상의 폐기물) 배출자에 대해서는 시ㆍ도지사에 대한 신고의무를 규정하고 있으나 생활폐기물을 스스로 배출하는 자나 폐기물처리업자에 대해서는 신고의무 규정을 두지 않고 있습니다. 그렇다면 상위법령의 위임 없이 사업장 생활폐기물을 배출하는 자에 대하여 읍ㆍ면ㆍ동장에게 신고하도록 하는 것은 조례로써 새로운 의무를 주민에게 부과하거나 영업의 자유를 제한하는 것에 해당하여 「지방자치법」 제22조 단서에 따라 허용되지 않는다고 할 것입니다.
설사 5톤 이상의 사업장폐기물을 분할하여 5톤 미만의 공사장 생활폐기물로 처리하는 사례가 있어 이를 규제할 정책적 필요성이 있다 하더라도 이는 「폐기물관리법」등 법률에 그 근거를 마련한 후 해결해야 할 것이지, 생활폐기물을 처리하는 자에 대하여 조례에 새로운 신고의무를 신설하는 방법으로 해결하여서는 안 될 것입니다.
따라서, 「폐기물관리법」에서 생활폐기물 배출자나 그 배출을 대행하는 폐기물처리업자에 대한 신고의무와 관련하여 구체적 위임이 없음에도 새로운 신고의무를 부과하는 내용의 조례를 제정하는 것은 「지방자치법」 제22조에 위배되어 가능하지 않다고 하겠습니다.
나. 질의 나에 대하여
귀청에서는 시장의 생활폐기물 처리사무가 시장의 고유 권한임을 전제로 고유 권한인 업무를 읍ㆍ면ㆍ동장에게 위임하도록 하는 내용의 조례안을 의원이 발의하는 것이 가능한지를 질의하였으나, 「폐기물관리법」 제14조제1항에서 ‘시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 한다’고 하여 생활폐기물 처리사무의 주체를 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하고 있어서 그 사무를 처리할 권한이 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 있는 것은 맞지만, 그렇다고 생활폐기물 처리사무가 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 고유권한에 속하는 것으로 보기는 어려우므로 이 사무가 시장의 고유 권한임을 전제로 한 이 사안 질의에 대해서는 답변해드리기 적절하지 않은 것으로 보입니다. 참고로 권한위임과 관련한 조례안의 의원 발의에 대하여는 의견 13-0121 회신 취지(법제처 2013. 5. 2.)를 참고하시기 바랍니다.
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