이유
자전거이용자의 안전과 편의를 도모하고 자전거이용의 활성화에 기여하기 위한 목적으로 제정된 「자전거이용 활성에 관한 법률」에서는 지방자치단체로 하여금 자전거이용시설의 정비 및 자전거이용자의 안전과 편리를 도모하는 등 자전거이용 활성화를 위한 종합적인 시책을 마련하도록 하고, 자전거이용 활성화의 촉진 및 이용여건의 개선을 위하여 필요한 사항은 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있으며(제4조), 시·도지사 및 시장·군수·구청장에게 자전거이용 활성화계획을 수립·시행하도록 하는(제5조) 등 ‘자전거이용 활성화를 위한 정책’을 지방자치단체의 사무로 규정함에 따라 「충주시 자전거이용 활성화에 관한 조례」(이하 “자전거조례”라 함)에서는 충주시민의 자전거이용 활성화를 위한 각종 시책을 마련하고 있습니다.
그런데 지방자치단체의 사무라고 하더라도 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내’에서 조례를 제정하는 것이 가능(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결례 등 취지 참조)할 것인데, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없되, 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 가능하다고 규정하고 있는바, 그 취지에 비추어 볼 때 같은 항 각 호에서 열거하고 있는 경우를 넓게 새길 것은 아니라 할 것이고, 특히 같은 항 제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 관계 법률에 개인 또는 단체에 대한 공금 지출의 근거로 볼 수 있는 규정이 있는 경우로 한정하여 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
이러한 「지방재정법」의 취지 등을 고려하여 살펴보면, 자전거조례 개정안 제8조에서는 자전거 이용 시민이 아니라 시장을 보험가입 주체로 규정하고 있으나, 자전거 이용 시민의 사고로 인한 피해에 대비하기 위해서 충주시장이 예산의 범위에서 보험을 가입하는 것이고, 보험의 실질적인 수혜자가 자전거 이용 시민인 것으로 보이므로 그 실질이 자전거 이용 시민에게 직접 행하여지는 공금 지출과 다르지 않은 것으로 보이고, 「자전거이용 활성에 관한 법률」 제4조에서 지방자치단체로 하여금 자전거이용시설의 정비 및 자전거이용자의 안전과 편리를 도모하는 등 자전거이용 활성화를 위한 종합적인 시책을 마련하도록 하고, 자전거이용 활성화의 촉진 및 이용여건의 개선을 위하여 필요한 사항은 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있을 뿐 보험금 지원 등 자전거 이용 시민들에 대한 재정 지원에 대해서는 직접적으로 언급하고 있지는 않는바, 이러한 규정만으로는 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 소정의 “법률의 규정”에 해당하는 것으로 보기는 어렵습니다.
다음으로 「지방재정법」 제17조제1항제4호와 관련해서는, 해당 규정에서 제시하고 있는 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’는 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로 위 조항에 해당하는지 여부를 판단하는 일반적인 법리를 제시하기는 어려운 측면이 있으나, 위 조문에 관한 법원 판결례를 예시해보면, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87, 판결례), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
이와 관련하여, 「자전거이용 활성에 관한 법률」 제4조 및 제5조에서는 지방자치단체로 하여금 자전거이용시설의 정비 및 이용자의 안전과 편리를 도모하는 등 자전거이용 활성화를 위한 종합적인 시책을 마련하도록 하고, 지방자치단체에 자전거이용 활성화계획을 수립·시행하도록 하고 있는 등 자전거 이용 활성화를 위한 지방자치단체의 책무를 규정하고 있는바, 이러한 자전거이용 활성화 종합방안은 원칙적으로 자전거 도로를 설치하거나 자전거 관련 교통신호체계를 정비하는 등과 같은 공공시설의 정비를 의미하나 이에 한정되는 것은 아니고, 충주시장이 지역적 여건을 고려하여 자전거 이용을 권장하기 위한 목적으로 충주시민의 자전거 사고에 대비하여 자전거 보험에 가입하는 것이 자전거 이용을 활성화할 수 있는 종합방안에서 제외된다고 볼 수는 없을 것입니다.
결론적으로, 자전거조례에서 규정하고 있는 보험금 지원 규정이 「지방자치법」 제22조에 위반되지 않는 적법한 규정이 되기 위해서는 이러한 금전지급이 「지방재정법」 제17조제1항 단서에 규정된 예외적 금원지출 사유에 해당하여야 할 것인데, 「자전거이용 활성에 관한 법률」의 규정만으로는 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따른 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 포섭되기는 어려운 것으로 판단됩니다. 따라서, 귀 기관에서는 「지방재정법」의 규정 및 앞서 제시한 판결례, 자전거 이용 활성화를 위하여 자전거 보험에 가입해야 하는 정책적 필요성 등을 참고하여 시민을 대상으로 하는 자전거 보험 가입이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 그 검토 결과에 따라 조례를 만들 수 있을 것으로 보입니다.
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