이유
가. 질의 가 및 나에 대하여
먼저, 강원도 조례인 「강원인재육성재단 설립 및 지원 조례」를 근거로 태백시가 출연금을 출연할 수 있는지를 살펴보면, 지방자치단체는 재정 출연 시 「지방재정법」 제17조의 제한을 받는다고 할 것인데, 같은 조 제1항에 따르면 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 ‘법률에 규정이 있는 경우’(제1호) 등과 공공기관에 지출하는 경우를 예외적인 지출사유로 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 ‘공공기관’을 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 지방자치단체가 권장하는 사업을 하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다고 하면서, 그 목적과 설립이 법령 또는 ‘그 지방자치단체의 조례에 정하여진’ 기관(제1호)과 지방자치단체를 회원으로 하는 공익법인(제2호)을 들고 있는바, 여기서 ‘그 지방자치단체의 조례’는 문언상 해당 지방자치단체의 조례를 뜻하는 것이 명확하므로 다른 지방자치단체의 조례가 「지방재정법」 제17조제1항 및 제2항에 따른 재정지출의 근거가 된다고 보기는 어려우므로(법제처 2013. 2. 6. 회신 의견 13-0034 참조) 태백시에서 강원인재육성재단을 “그 지방자치단체의 조례”로 정하여진 기관으로 보아 출연금을 출연하기는 어려운 것으로 보입니다.
다만, 사안과 같이 광역지방자치단체인 강원도와 기초지방자치단체인 태백시가 공동으로 재단을 설립하고 해당 지역의 우수인재 발굴 및 육성이라는 공동의 목적을 위하여 그 기관에 출연을 할 필요성이 있다면, 재단의 설립단계에서부터 공동으로 참여하여 각각의 역할을 분담하고 각각의 조례에 목적과 설립에 관한 규정을 두고 재단을 설립한 후 출연금을 지급하는 방식이 바람직한 것으로 보입니다.
다음으로, 강원학사 관련 사무에 대하여 태백시가 조례를 제정할 수 있는지를 살펴보면, 「지방자치법」 제22조 본문에서는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”고 규정하고 있고, 「강원인재육성재단 설립 및 지원 조례」 제2조, 제4조제3호에 따라 강원인재육성재단을 설립하고 장학시설인 강원학사를 설치하도록 규정하고 있으며, 같은 조례 제20조에 따라 만들어진 「강원학사 설치 및 운영규정」 제5조부터 제16조까지에 따르면, 강원도 조례에 근거해서 강원학사의 입사자격, 입사신청, 선발기준 등에 대해서 구체적으로 규정하고 있는바, 강원학사의 운영과 입사생의 선발 사무는 강원인재육성재단의 사무로서 태백시 조례로 정하는 것은 적합하지 않아 보입니다.
그러나, 「강원학사 설치 및 운영규정」 제8조에서는 강원학사에 입사를 희망하는 자는 기초지방자치단체의 추천을 받도록 하고 있고, 같은 규정 제9조제3항에서는 강원인재육성재단의 기금에 출연하는 기초지방자치단체가 추천하는 자를 강원학사 입사생으로 우선 선발하도록 규정하고 있는바, 태백시가 서울이나 춘천에 있는 학교를 다니는 태백시 출신 학생들을 위하여 강원인재육성재단에 출연하고 강원학사에 입사를 희망하는 자를 추천하는 사무는 「지방자치법」 제9조제2항제2호가목에 따른 자치사무인 “주민복지에 관한 사업”에 해당하는 것으로 볼 여지가 크므로 태백시 조례인 「태백시 강원학사 입사생 선발 추천 및 지원에 관한 조례」에서 이러한 내용을 규정하는 것은 가능한 것으로 보입니다.
다만, 해당 조례가 적법한 조례가 되기 위해서는 태백시의 출연이 「지방재정법」 제17조제1항 단서에 규정된 예외적 금원지출 사유에 해당하여야 할 것인데, 위에서 언급한 바와 같이 강원인재육성재단은 같은 법 제17조제1항 및 제2항에 따른 공공기관으로 보기 어려우므로 이러한 출연이 같은 법 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토하여 조례를 만들어야 할 것으로 보입니다.
「지방재정법」 제17조제1항제4호와 관련해서는, 해당 규정에서 제시하고 있는 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우’ 및 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’ 등은 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로 위 조항에 해당하는지 여부를 판단하는 일반적인 법리를 제시하기는 어려운 측면이 있으나, 위 조문에 관한 법원 판결례를 예시해보면, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87, 판결례), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
이와 관련하여, 「지방재정법」의 경우에는 조례에 근거가 있는 경우에만 출연할 수 있다는 직접적인 근거 규정은 없으나 행정안전부훈령인 「지방자치단체 예산평성 운영기준」 제6조 및 별표 9에 따르면, 출연금을 “지방자치단체가 법령 또는 조례에 의거 민간 및 법인에게 지원하는 경비”로 설정하고 있는 점 등을 고려하면 지자체의 출연금의 근거를 조례로 규정하는 것이 타당하다고 보이고, 「강원인재육성재단 설립 및 지원 조례」 제20조에 따라 만들어진 「강원학사 설치 및 운영규정」 제9조제3항에서는 출연금을 출연한 기초지방자치단체가 추천한 신청자에 대해서 우선 선발하도록 되어 있고, 이러한 이유로 강원도 내 기초지방자치단체가 대부분 기금에 출연할 것으로 현실적으로 예상되는 상황인바, 태백시가 출연금을 출연하지 않으면 사실상 강원학사에 입사생을 추천하는 행위가 어렵게 되는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 태백시 조례인 「태백시 강원학사 입사생 선발 추천 및 지원에 관한 조례」에 출연의 근거를 두는 방식으로 강원인재육성재단의 기금에 출연금을 출연할 정책적 필요성도 있다고 보입니다.
결론적으로 태백시가 강원도 조례인 「강원인재육성재단 설립 및 지원 조례」에 근거하여 강원인재육성재단의 기금에 출연하는 것은 어려우므로 기금에 출연하기 위하여 「태백시 강원학사 입사생 선발 추천 및 지원에 관한 조례」를 제정하는 것은 가능하나, 이 조례의 출연규정은 「지방재정법」 제17조제1항 단서에 규정된 예외적 금원지출 사유에 해당하여야 합니다.
또한, 강원학사의 운영과 입사생 선발 등은 강원도 조례에 근거하여 설립된 강원인재육성재단의 사무이므로 「태백시 강원학사 입사생 선발 추천 및 지원에 관한 조례」에 태백시 조례로 규정하는 것은 적절하지 않으나, 강원학사 입사생을 추천하고, 이를 위하여 기금에 출연하는 사무는 태백시 조례로 규정하는 것이 가능할 것입니다.
다. 질의 다에 대하여
질의 ‘다’는 조례 등 자치법규의 제·개정이나 해석과는 관련 없는 예산편성의 방법이나 기준에 대한 질의로 보이는바, 자치법규 의견제시 제도를 통하여 그에 관한 답변을 해드리기 곤란하다는 점을 말씀드리니 양해하여 주시기 바랍니다.
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