이유
「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있는데, 이 때 사무란 「지방자치법」 제9조제1항에서 예시하는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 가리킨다고 할 것입니다. 이 사안 조례안은 치매환자에 대한 지원과 그 절차에 관하여 규정하고 있는바, 치매환자에 대한 지원은 「지방자치법」 제9조제2항에서 예시한 자치사무 중 노인의 보호와 복지에 관한 사업에 속하므로 그에 관한 조례를 제정하는 것이 원칙적으로 불가능하지는 않으나, 이 사안의 경우에는 위와 같은 단순한 조례제정의 일반론을 고려하는 것 외에 치매환자 지원사업과 관련된 법령이 존재하므로 조례안의 내용과 관련되는 「치매관리법」 및 그 시행령ㆍ시행규칙의 내용과 조례안의 내용을 같이 비교하여 살펴볼 필요가 있습니다.
「치매관리법」 제6조 및 같은 법 시행령 제3조에서는 보건복지부장관이 치매관리에 관한 종합계획을 5년마다 수립하도록 하고, 관계 중앙행정기관의 장, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 보건복지부 장관이 정한 시행계획 수립지침과 평가지침에 따라 치매관리에 관한 시행계획을 수립하여 매년 12월 31일 보건복지부장관에 보고하도록 하면서 지난해 시행계획에 관한 추진실적을 평가하여 매년 3월 31일까지 보건복지부장관에게 제출하도록 하고 있으며, 같은 법 제11조, 같은 법 시행령 제8조ㆍ제9조 및 같은 법 시행규칙 제3조에서는 건강보험 가입자와 피부양자, 의료급여수급권자를 그 대상으로 하여 치매선별검사와 치매정밀검사 등의 치매검진사업을 시행하고, 보건복지부 장관이 정하여 고시하는 기준 이하인 사람에 대하여는 검진비용을 지원하며, 치매검진의 검사 항목, 검사 비용, 판정 기준 등 치매 검진에 필요한 세부 사항은 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 하고 있습니다. 또한 「치매관리법」 제12조 및 같은 법 시행령 제10조에서는 치매치료비용을 국가 및 지방자치단체의 예산에서 지원할 수 있도록 하면서, 의료비를 지원받으려는 사람은 관할 보건소장에게 지원 신청을 하도록 하고, 의료비 지원한도액, 지원기간 및 지원절차 등 세부적인 사항은 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 하고 있으며, 제17조에서는 치매환자 등록ㆍ관리 및 교육ㆍ홍보 등을 담당하도록 시ㆍ군ㆍ구 보건소에 치매상담센터를 설치하도록 하고 있습니다.
또한 치매관리법령에서 보건복지부 장관이 정하여 고시하도록 한 여러 가지 기준 및 절차에 관하여는 보건복지부에서 발간한 「2013 노인복지사업 안내」 중 치매검진사업 및 치매 치료관리비 지원사업의 내용에 자세히 나타나 있는바, 해당 내용을 살펴보면, 치매검진사업은 각 시ㆍ군ㆍ구 보건소에서 협약병원을 지정하여 시행하도록 하고, 시ㆍ군ㆍ구 보건소는 협약병원과 매월 협의된 지정일에 협약병원이 신청한 검진비용을 지급하도록 하고 있으며, 치매환자의료비 지급은 전국 가구 평균소득의 100% 이하인 경우를 대상으로 하여, 각 시ㆍ군ㆍ구 보건소가 분기별로 예산(국비+시ㆍ도보조금+시ㆍ군ㆍ구 예산)으로 배당된 금액을 국민건강보험공단에 예탁하고, 국민건강보험공단은 만 60세 이상으로서 치료제를 복용중인 치매환자 중 보건복지부에서 정한 소득기준 등에 적합한 사람에 대하여 월 3만원 이내의 범위에서 환자본인에게 직접 치료비를 지급하도록 하고 있습니다.
다음으로 이 사안 조례안의 내용을 살펴보면, 조례안 제3조에서는 시장에게 매년 치매관리사업계획을 수립하도록 의무를 부여하고, 제4조 및 제5조에서는 서산시에 주민등록을 두고 거주하는 시민 및 시장이 필요하다고 인정하는 사람에 대하여 예산 범위에서 치매검진비용 및 치매치료비용을 지원할 수 있도록 하면서, 검진비용 지원은 서산시와 협약된 의료기관에서 받은 경우로 한정하고 있고, 제6조에서는 치매검진기관이 시장에게 청구서를 제출할 경우 월별로 검진비용을 지불하도록 하며, 치매환자가 치료내역을 시장에게 제출하면 국민건강보험공단이 치료비를 직접 환자나 보호자에게 지급하도록 규정하고 있고, 제7조에서는 시장에게 「치매관리법」 제17조에 따른 등록, 교육 등 업무를 하도록 하며, 제8조에서는 치매환자의 건강관리를 위하여 예산범위에서 지원할 수 있도록 하는 규정을 두고 있습니다.
이상 치매관련법령과 이 사안 조례안의 내용을 비교해 보면, 치매관련법령에서 치매검진비용과 치매치료비용을 지원하도록 한 것과 조례안의 지원내용이 유사한 점, 검진비용 지원대상의 경우에도 조례안에서는 서산시 거주자로 정하고 있으나 법령에서도 건강보험가입자ㆍ피부양자로 되어 있으므로 그 대상이 실제적으로 동일한 점, 조례안이 구체적 지원액수를 정하고 있지 아니하여 실질적인 지원액을 알 수는 없으나 법규정상의 지원내용과 차이가 없는 점, 검진비용 지원절차도 치매관리법령에서 정하고 있는 바와 거의 유사한 점, 특히 치매환자치료비를 건강관리보험공단에서 지급하도록 한 조항의 경우 법령으로 정할 수 있는 지원절차를 그대로 조례로 따온 것으로 조례로 정할 수 있는 범위를 벗어나고 있는 점 등을 종합할 때 이 사안 조례에서 정하고자 하는 지원의 내용 및 절차가 치매관련법령에 따라 국가차원에서 이미 시행되고 있는 치매환자 지원사업과 구별되는 점을 찾기가 어렵다고 하겠습니다.
비록 지방자치단체가 자치사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 권한이 있다고 하더라도 법령에서 이미 정하고 있는 내용과 유사한 내용으로 규정하는 것은 바람직하지 않다고 할 것인데, 이 사안 조례안은 「치매관리법」과 유사하거나 동일한 내용을 규정하고 있고 이는 굳이 조례가 없더라도 법령에 따라 집행하면 되는 것이므로 조례에 규정할 실익은 적으므로 적절한 입법방식은 아니라고 할 것입니다.
만약 이 사안 조례를 제정하려는 의도가 지원대상의 확대나 지원금액의 확대 등 치매관련법령에서 지원하는 범위보다 더 지원하려는 것이라거나, 서산시의 예산지원 확대를 통하여 법령에 따라 시행하는 것 보다 치매환자 지원사업을 더 확대하려는 것이라면 그러한 취지가 드러나도록 치매관련법령과 차별되는 구체적인 지원내용을 조례에 담고, 그에 대한 지원절차도 서산시에서 집행 가능한 방법으로 규정하는 것이 필요할 것입니다.
결론적으로 조례로 치매환자에 대한 지원내용과 그 절차 등에 관하여 정하는 것이 원칙적으로 불가능하지는 않으나, 국가에서 법률에 따라 지원제도를 시행 중인 경우에는 조례에 담을 내용은 국가의 지원내용 및 절차와 차별되는 내용이어야 할 것인바, 국가에서 지원하는 부분 외에 지방자치단체에서 추가로 지원하려는 부분을 특정하고 해당 지원에 관한 절차 등으로 내용을 한정하여 조례를 제정하는 것이 적절할 것으로 판단됩니다.
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