이유
「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 “그 사무에 관하여” 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 “그 사무”란 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결 참조)만을 의미하므로, 지방자치단체는 자신의 자치사무 또는 단체위임사무에 대해서만 조례를 제정할 수 있다고 할 것입니다. 따라서 도로여건 등으로 농어촌버스가 운행되지 않는 지역 주민들이 택시를 이용한 경우에 그 주민들에게 택시비의 일부를 지원하는 것을 내용으로 하는 조례를 제정하기 위해서는 이러한 사무가 자치사무 또는 단체위임사무에 해당되어야 할 것입니다.
이에 주민들에 대한 택시비 지원 사무의 성격에 대해서 살펴보면, 먼저, 이러한 지원은 택시업계에 대한 변형된 형태의 재정지원에 해당하고, 「여객자동차 운수사업법」 제50조제1항에서는 자동차의 고급화나 터미널의 현대화 등에 대한 재정지원주체는 국가로, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따른 지원 및 여객의 안전을 위한 교통안전시설을 확충하기 위하여 필요한 경우 등에 대한 재정지원주체는 ‘시·도’로 규정하고 있으므로, 지방자치단체 차원의 지원은 시·도의 조례로 이를 정할 수 있을 뿐, 기초지방자치단체인 서천군의 조례로 이와 관련된 사항을 정할 수는 없다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나 이 사안의 지원은 택시업계나 특정 택시회사 등 여객자동차 운수사업자를 대상으로 하는 지원이 아니라 서천군 주민들을 대상으로 하는 것으로서, 지원으로 인한 이익을 직접적으로 누리게 되는 대상이 서천군 주민들이고, 설사 택시업계에 이익이 있다고 하더라도 이는 주민들의 택시이용 증가에 따른 반사적 이익에 불과하다는 점에서 「여객자동차 운수사업법」 제50조에 따른 여객자동차 운수사업자에 대한 재정지원에 해당되지는 않는다고 판단됩니다.
결국, 사안의 주민들에 대한 택시비 지원사무는 여객자동차 운수사업자에 대한 재정지원이 아니라 주민들의 이동편의 증진을 위한 지원사업의 성격을 갖는 것으로, 「지방자치법」 제9조제2항제2호 가목에서 규정하고 있는 “주민복지에 관한 사업”인 자치사무에 해당하고, 기초지방자치단체인 서천군에서도 이와 관련된 조례를 제정할 수 있을 것입니다. 다만, 「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 ‘위반’되지 않는 범위”를 의미(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결 참조)하므로, 서천군이 조례를 제정하기 위해서는 상위법령에 위반되는지 여부를 검토할 필요가 있습니다.
이와 관련하여, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 원칙적으로 금지하되, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 ‘법률에 규정이 있는 경우’(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등과 공공기관에 지출하는 경우에 예외적으로 지출이 가능하도록 규정하고 있는바, 서천군민들에 대한 택시비 지원이 가능하기 위해서는 이러한 예외적 지출 사유에 해당하여야 할 것입니다.
먼저, 이러한 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하는지 여부를 살펴보면, 개별 법령에서 이러한 지원을 규정한 경우는 없는 것으로 보이고, 「지방자치법」 제9조제2항제2호 가목이 “주민복지에 관한 사업”을 자치사무의 하나로 예시하고 있기는 하나 이를 들어 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당한다고 볼 수도 없으므로(대법원 2012. 5. 24, 선고, 2011추117 판결 참조), 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따라 지원이 가능한 경우로 보기는 어려울 것 입니다.
다음으로, 이러한 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 살펴보면, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 규정된 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우’ 및 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’ 등은 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로 위 조항에 해당하는지 여부를 판단하는 일반적인 법리를 제시하기는 어려운 측면이 있으나, 위 조문에 관한 법원 판결례를 예시해보면, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87, 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
따라서, 귀 청에서는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정과 앞서 제시한 판결례, 「여객자동차 운수사업법」 상의 택시요금 체계 등 상위법령과 충돌하지 않는 범위 내에서 대중교통이 열악한 지역 주민들의 교통편의를 최대한 보장해야 하는 정책적 필요성 등을 종합적으로 검토한 후 그 검토 결과에 따라 조례를 제정할 수 있을 것으로 보입니다.
참고로, 조례를 제정한다 하더라도 현재 귀 청에서 입안 중인 「서천군 농어촌버스 미운행지역 마을택시 운행 및 이용주민 지원에 관한 조례안」에는 지원대상·범위·방식 등이 명확하게 규정되어 있지 않고, 기존에 「여객자동차 운수사업법」에 따른 택시 제도와 별개의 체계에 따르는 택시 제도를 운영하는 것이 아님에도 “마을택시”라는 용어를 사용하여, 마치 별개의 여객자동차 운송사업을 조례로 신설하여 운영하는 듯한 오해를 줄 수 있는바, 이러한 사항은 보완이 필요하다고 판단되니 조례안 입안에 참고하시기 바랍니다.
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