이유
가. 질의 가에 대하여
「사립학교법」 제43조제1항에서는 국가 또는 지방자치단체는 교육의 진흥상 필요하다고 인정할 때에는 사립학교교육의 지원을 위하여 대통령령 또는 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여 보조를 신청한 학교법인 또는 사학지원단체에 대하여 보조금을 교부하거나 기타의 지원을 할 수 있도록 정하고 있는데, 이 경우 기타 지원에 현물교부를 포함하는 것으로 보아 조례에 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
사립학교에 대한 지원을 규율하고 있는 법령으로는 「사립학교법」, 「사립학교법 시행령」, 「사립학교보조와원조에관한건」이 있는데, 「사립학교법」 제43조에서 지방자치단체의 경우는 조례가 정하는 바에 따라 사립학교를 지원하도록 정하고 있어서 「사립학교법 시행령」, 「사립학교보조와원조에관한건」의 규정은 원칙적으로는 국가가 사립학교를 지원하는 경우에만 적용되는 것으로 보입니다. 다만, 지방자치단체에서 조례로 규정하도록 하고 있는 바를 국가의 경우에는 대통령령과 교육부령으로 정하고 있는 것이므로 해당 법령들을 살펴보면 조례에서 정할 내용의 대강을 알 수 있음과 더불어 「사립학교법」에서 사립학교에 대한 지원에 지원금의 교부 외에 현물교부를 예정하고 있는지를 알 수 있을 것입니다.
먼저 「사립학교법」에 현물지원에 관한 규정이 있는지 살펴보면, 같은 법 제35조에서 국가 또는 지방자치단체는 해산한 학교법인의 재산이 국고 또는 지방자치단체에 귀속된 경우에 이 재산을 사립학교교육의 지원을 위하여 다른 학교법인에 대하여 ‘양여ㆍ무상대부’ 또는 보조금으로 지급하거나 기타 교육사업에 사용할 수 있도록 규정하고 있으나, 이 규정의 경우 해산한 학교법인의 재산으로 한정하고 있으므로 일반적인 현물교부 형식의 지원에 관한 규정으로 보기 힘들고, 「사립학교법」에는 달리 현물교부에 대하여 규정하고 있는 바는 없습니다.
다음으로 「사립학교법 시행령」, 「사립학교보조와원조에관한건」의 내용을 살펴보면, 「사립학교법 시행령」에서는 국가의 지원대상을 규정하고 있고, 그 밖에 보조와 지원에 필요한 구체적인 내용을 규정한 「사립학교보조와원조에관한건」에서는 제3조에서 “보조를 매년 4기로 나누어 교부한다”고 하여 「사립학교법」 상의 지원은 금전적인 지원임을 나타내고 있으며, 그 외에는 보조목적사업 이외의 사용금지, 보고와 감독 등에 관하여만 규정하고 있을 뿐인바, 이러한 점을 볼 때 국가에서 사립학교에 지원하는 제도는 금전의 지원만을 예정하고 있다고 보아야 할 것입니다. 만약 「사립학교법」에서 현물교부를 지원의 한 방식으로 예정하였더라면 그에 따라 교육청과 사립학교재단ㆍ사학지원단체 사이에 발생할 수 있는 민법상의 법률관계를 정리하는 내용의 규정이 필요하다고 할 것인데 「사립학교법 시행령」, 「사립학교보조와원조에관한건」에는 이러한 관계를 예정한 내용은 보이지 않는바, 이 점을 보더라도 「사립학교법」에서 말하는 ‘기타 지원’에는 같은 법 제35조에 따른 현물의 양여나 대부 외에 다른 현물교부는 상정하고 있지 않고 있는 것으로 보아야 할 것입니다.
그렇다면 「사립학교법」 제43조는 ‘기타 지원’의 내용에 현물교부를 포함하지 않고 있으므로, 「사립학교법」의 위임에 따라 제정되는 이 사안 조례에서도 재정지원의 내용으로 현물교부를 포함하여 규정할 수는 없다고 할 것입니다. 설사 조례에서는 현물교부를 할 수 있는 것으로 규정한다고 하더라도 현행 법체계에서 현물교부에 따르는 법률관계를 해결할 수 있는 내용이 규정되어 있지 않으므로 현실적으로 현물지원은 불가능하다고 할 것입니다.
한편, 지방자치단체 소유 재산의 관리에 관하여 규정한 「공유재산 및 물품 관리법」은 지방자치단체의 소유가 된 재산의 취득ㆍ유지ㆍ보존 및 운용과 처분의 적정을 도모하기 위한 법률이므로 사립학교에 대한 현물교부 방식의 지원에 적용되는 법령으로 볼 수는 없다고 하겠습니다.
이상에서 살펴본 대로 「사립학교법」과 그 위임에 따라 제정된 대통령령, 부령의 취지상 입법자가 같은 법 제43조의 ‘기타 지원’에 현물교부의 형식을 예정하지는 않은 것으로 보이므로, 「사립학교법」의 위임에 따라 제정되는 조례에서 재정지원의 범위에 현물교부를 포함하는 것으로 규정할 수는 없다고 하겠습니다.
나. 질의 나에 대하여
재정지원을 받는 사립학교가 허위로 신청을 하거나 지원목적 외로 지원금을 사용하는 등의 사유가 발생하였을 때 교육청이 재정지원을 중단하는 외에 학생수용계획에 이를 반영하여 해당 사립학교의 학생수를 감축하는 조치를 할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지가 문제되는바, 결론부터 말하자면 학교에 대하여 학생정원을 감축하도록 하는 것은 학교의 운영과 관련하여 불이익을 주는 사항이므로 처분의 요건이 법령에 명시되는 등 근거가 있어야 조례로 해당 내용을 규정할 수 있다고 보는 것이 타당할 것입니다.
이 사안 조례에서 재정지원이란 결국 사립학교에 대한 보조금이라 할 것인데, 보조금은 원래 국가 또는 지방자치단체가 공익적 사업을 지원하기 위하여 반대급부 없이 교부하는 금전급부를 말하는 것인바, 국가보조금에 관한 일반법인 「보조금의 예산 및 관리에 관한 법률」에서는 보조금의 부정사용 등의 경우에 지급된 보조금 환수 외에 다른 조치는 규정하지 않고 있습니다.
그리고, 「사립학교법」 제43조제3항에서는 지방자치단체가 조례가 정한 바에 따라 사립학교나 사학지원단체를 지원한 경우에 지원성과가 저조하여 계속지원이 부적당하다고 인정하는 경우 그 이후의 지원을 중단하도록 하고 있을 뿐 학생정원을 감축할 수 있도록 규정하고 있지는 않습니다. 또 「사립학교보조와원조에관한건」에서는 보조금의 부당 사용 등이 발견되면 지급한 보조금의 일부나 전부를 반환하도록 정하고 있을 뿐입니다.
한편, 사립 및 국ㆍ공립을 포함하여 초ㆍ중ㆍ고등학교의 학생정원 감축과 관련하여서는 「초ㆍ중등교육법」에 그 요건이 규정되어 있는데, 같은 법 제63조에 따르면 관할청은 학교가 시설ㆍ설비ㆍ수업ㆍ학사(學事) 및 그 밖의 사항에 관하여 교육 관계 법령 또는 이에 따른 명령이나 학칙을 위반한 경우에는 학교의 설립자ㆍ경영자 또는 학교의 장에게 기간을 정하여 그 시정이나 변경을 명할 수 있도록 하면서(제1항), 제1항에 따른 시정명령이나 변경명령을 받은 자가 정당한 사유 없이 지정된 기간에 이를 이행하지 아니하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 위반행위의 취소 또는 정지, 해당 학교의 학생정원의 감축, 학급 또는 학과의 감축ㆍ폐지 또는 학생의 모집 정지 등의 조치를 할 수 있도록(제2항) 하고 있습니다. 또한 「고등학교 이하 각급 학교 설립·운영 규정」 제19조에서는 시ㆍ도 교육감은 「초·중등교육법」 제63조에 따라 같은 영에 따른 기준에 미달하는 사립의 각급학교에 대하여는 일정한 기간을 정하여 이 영에 의한 기준에 적합하도록 시정 또는 변경을 명할 수 있고, 정당한 사유 없이 지정된 기간 내에 이행하지 못한 학교에 대하여는 학생정원의 감축 또는 학생모집의 정지 등을 명할 수 있도록 하고 있습니다.
이상의 법령을 볼 때 보조금의 부당집행 등의 사실이 있는 경우에는 해당 보조금을 반환하도록 하는 조치 외에는 규정하고 있지 않고, 학교가 법령의 규정을 위반하여 시정명령을 받고도 시정명령 등의 조치를 이행하지 않는 경우 등에 한하여 학생정원을 감축하는 조치를 할 수 있도록 엄격히 정하고 있음을 알 수 있습니다.
그렇다면 이 사건 조례에서 재정지원금을 허위로 신청하였다거나 부당하게 사용하였다는 등의 사유는 법령에서 예정하고 있는 학생정원을 감축하는 조치를 할 수 있는 요건에는 해당하지 않으므로, 재정지원금의 부당사용 등의 경우에 이를 학생수용계획에 반영하여 결과적으로 학생정원의 감축하도록 하는 것은 법령에 위반되어 허용되지 않는다고 하겠습니다.
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