이유
「지방자치법」 제22조 본문에 따라 지방자치단체는 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무에 대하여 법령에 ‘위반’되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있는바(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결 참조), 이 건 질의는 제주특별자치도 조례로 “10월 회기에 행정사무 감사를 실시”하도록 규정하는 것이 가능한지에 대한 것으로 이러한 내용의 조례가 가능한지를 판단하기 위하여는 「지방자치법」과 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주특별법”이라 함) 등을 함께 살펴보아야 할 것입니다.
먼저, 제주특별법은 제주특별자치도의 관할구역에 한하여 적용되는 법(제3조)으로, 같은 법 제48조의2 “행정사무 감사 및 조사에 관한 특례”에서는 「지방자치법」 제41조제7항에서 대통령령으로 정하도록 한 사항은 도조례로 정할 수 있다고 규정하고 있고, 「지방자치법」 제41조제1항에서는 지방의회는 매년 1회 그 지방자치단체의 사무에 대하여 시·도에서는 14일의 범위에서, 시·군 및 자치구에서는 9일의 범위에서 감사를 실시한다고 되어 있고, 같은 조 제3항에서는 지방자치단체 및 그 장이 위임받아 처리하는 국가사무와 시·도의 사무에 대하여 국회와 시·도의회가 직접 감사하기로 한 사무 외에는 그 감사를 각각 해당 시·도 의회와 시·군 및 자치구의회가 할 수 있다고 되어 있으며, 같은 조 제7항에서는 이러한 감사와 조사를 위하여 필요한 사항은 「국정감사 및 조사에 관한 법률」(이하 “국정감사법”이라 함)에 준하여 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다. 이에 따라, 「지방자치법 시행령」 제39조에서는 행정사무 감사 또는 조사의 실시에 관한 사항을 규정하고 있고, 특히 같은 조 제1항에서는 행정사무 감사의 시기와 관련하여 “지방자치단체의 사무에 대한 감사는 그 지방자치단체의 조례에서 정하는 바에 따라 매년 제1차 또는 제2차 정례회의 회기 내에 한다”고 규정하고 있습니다.
한편, 「지방자치법」 제41조제1항에서는 국정감사법에 “준하여”라고 규정하고 있는데, 準(준)한다는 의미는 일반적으로 “어떤 본보기에 비추어 그대로 좇다”라는 뜻이라 할 것이므로 감사의 시기와 관련하여 국정감사법에서 규정하고 있는 바가 있다면, 조례로 지방의회의 행정사무 감사에 대하여 필요한 사항을 규정할 때 그 예에 따라야 할 것인바, 국정감사법 제2조제1항 본문에서는 국회는 국정전반에 관하여 소관 상임위원회별로 매년 ‘정기회 집회일 이전’에 감사시작일부터 30일 이내의 기간을 정하여 감사를 실시한다고 되어 있고, 같은 항 단서에서는 본회의 의결로 정기회 기간 중에 감사를 실시할 수 있다고 규정하고 있습니다. 연혁적으로 살펴보면, 법 제정 당시(법률 제4011호로 제정되어 1988. 8. 5. 시행된 것을 말함)에는 감사시기를 매년 ‘정기회 집회 기일의 다음날’부터 20일간으로 하여 감사를 행하도록 되어 있었으나, 법률 개정(법률 제11414호로 2012. 3. 21. 개정되어 2012. 5. 30. 시행된 것을 말함)으로 국정감사의 시기가 매년 정기회 집회일 이전으로 변경되었는바, 그 입법취지는 국정감사가 정기회 기간 중에 실시되어 예산안과 법률안 등 중요 안건에 대한 심사기간을 충분히 확보하기 어려운 점이 있어 정기회 집회일 이전에 감사를 실시하도록 하되, 본회의 의결로 정기회 기간 중에 실시할 수 있도록 한 것으로, 이러한 입법취지는 법률개정이유서에서도 확인할 수 있습니다.
따라서, 제주특별법 제3조 및 제48조의2에 따라 지방의회의 행정사무 감사를 위하여 필요한 사항을 국정감사법에 준하여 제주특별자치도 조례로 규정할 수 있다 할 것이고, 국정감사법 제2조에서는 감사의 시기를 매년 정기회 집회일 이전에 감사시작일부터 30일 이내의 기간을 정하여 감사를 실시한다고 규정하고 있으므로 제주특별자치도 조례로 지방의회 정기회 집회일 이전인 10월 임시회 회기에 행정사무 감사를 실시하도록 규정하는 것이 가능하다 할 것입니다.
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