이유
가. 공통사항
이 건 질의는 ‘부설주차장’의 장애인 전용주차구역에 임산부와 노인도 모두 주차할 수 있도록 자치법규를 제정할 수 있는지 등에 관한 것으로, 「지방자치법」 제22조 본문 및 단서에 따르면, 지방자치단체는 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결례 참조)에 대하여 법령에 ‘위반’되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있고(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결례 참조), 조례로 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하는바, 이 건 질의의 상위법령 위반 여부 등을 판단하기 위하여는 「주차장법」과 「장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률」을 살펴보아야 할 것입니다.
나. 질의 가에 대하여
부설주차장의 경우에는 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “지방자치단체장”이라고 함)이 설치하는 경우 외에도 “그 밖의 자”가 설치하는 경우를 상정할 수 있는데, 먼저, 「주차장법 시행령」 별표 1에 따른 ‘부설주차장 설치대상 시설물 종류 및 설치기준’ 중 비고 10 본문에서는 “「장애인·노인·임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률 시행령」 제4조 또는 「교통약자 이동편의증진법 시행령」 제12조에 따라 장애인전용 주차구역을 설치해야하는 시설물에는 부설주차장 설치기준에 따른 부설주차장 주차대수의 2퍼센트부터 4퍼센트까지의 범위에서 장애인의 주차수요를 고려하여 지방자치단체의 조례로 정하는 비율 이상을 장애인 전용 주차구획으로 구분·설치해야 한다”고 규정하고 있습니다.
살피건대, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바, 전용(專用)이란 일반적으로 특정한 부류의 사람만이 쓰거나 특정한 목적으로 일정한 부문에만 한정하여 쓴다는 의미이고, 「주차장법 시행령」 별표 1 비고10에서 “장애인”전용 주차구역, “장애인”의 주차수요 및 “장애인”전용 주차구획이라는 표현을 쓰고 있어 ‘장애인’이라고 명확히 규정하고 있는 이상, 이 외의 임산부나 노인도 “장애인전용 주차구획”에 주차할 수 있는 대상에 포함된다고 보는 것은 법령의 문언 해석의 범위를 넘어선 것으로 허용되지 않는다 할 것입니다.
다음으로 「장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등의 편의증진보장에 관한 법률」 제2조 정의규정에서는 “장애인등”이라 함은 장애인·노인·임산부등 생활을 영위함에 있어 이동과 시설이용 및 정보에의 접근등에 불편을 느끼는 자를 말한다(제1호)고 규정하고 있고, 같은 법 제17조제1항에서는 공공건물 및 공중이용시설의 시설주는 “주차장법령이 정하는 설치비율”에 따라 장애인전용 주차구역을 설치하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제8조에서는 대상시설별로 설치하여야 하는 편의시설의 종류는 대상시설의 규모, 용도등을 고려하여 대통령령으로 정한다고 규정함에 따라 「장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등의 편의증진보장에 관한 법률 시행령」 제4조 및 별표 2에서는 ‘편의시설의 종류 및 설치기준’을 세부적으로 규정하고 있는바, ‘별표 2 - 3. 공공건물 및 공중이용시설 - 가. 일반사항 - (2) 장애인전용 주차구역 (가) 본문’에서는 부설주차장에는 장애인전용 주차구역을 주차장법령이 정하는 설치비율에 따라 장애인의 이용이 편리한 위치에 구분ㆍ설치하여야 한다고 규정하고 있고, (나)에서는 주차관련시설 중 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장이 설치하는 노외주차장에는 장애인전용 주차구역을 주차장법령이 정하는 설치기준에 따라 장애인의 이용이 편리한 위치에 구분ㆍ설치하여야 한다고 규정하고 있습니다.
이러한 법령을 종합하여 보면, “장애인등”을 “장애인”과 별도로 정의하여 구분하고 있고, 대상시설별로 설치하여야 하는 편의시설의 종류 및 설치기준을 세부적으로 규정하고 있는 같은 법 시행령 별표 2에서는 편의시설 종류를 “장애인등을 위한 경우”와 “장애인”, “임산부” 등으로 구분하여 규정하고 있는바(예를 들어 장애인등의 통행이 가능한 접근로, 장애인전용 주차구역, 장애인등의 출입이 가능한 출입구 등, 임산부 등을 위한 휴게시설 등), 장애인 이 외의 임산부나 노인도 “장애인전용 주차구역”에 주차할 수 있는 대상에 포함된다고 해석하는 것은 법령의 문언 해석의 범위를 넘어선 것으로 허용되지 않는다 할 것입니다.
결론적으로 문언상 임산부나 노인은 「주차장법 시행령」 별표1 및 「장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등의 편의증진보장에 관한 법률 시행령」 별표2에 따른 “장애인전용 주차구역”에 주차할 수 있는 대상이라고 볼 수는 없습니다.
다. 질의 나에 대하여
앞서 살펴본바와 같이, 문언상 임산부나 노인은 「주차장법 시행령」 별표1 및 「장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등의 편의증진보장에 관한 법률 시행령」 별표2에 따른 “장애인전용 주차구역”에 주차할 수 있는 대상이라고 볼 수는 없고, 이러한 장애인전용 주차구역은 장애인만이 주차할 수 있다고 한정적으로 보아야할 것이므로 조례로 “장애인전용 주차구역”에 임산부와 노인도 주차할 수 있도록 규정하는 것은 법령의 범위를 벗어난 건으로 위법하다고 판단됩니다.
다음으로 부설주차장에 임산부와 노인을 위한 전용주차구역을 설치하는 내용의 조례가 가능한지를 살펴보면, 지방자치단체장이 부설주차장을 설치하는 경우에는 「지방자치법」 제22조 단서에 따른 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이라고 할 수 없고, 「지방자치법」 제9조에 “노인ㆍ아동ㆍ심신장애인ㆍ청소년 및 부녀(婦女)의 보호와 복지증진” 및 “주차장ㆍ교통표지 등 교통편의시설의 설치 및 관리”가 지방자치단체의 사무로 예시되어 있는 점, 「장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등의 편의증진보장에 관한 법률」 제6조에서는 지방자치단체에 장애인, 임산부 등에 대하여 안전하고 편리한 시설 및 설비의 이용을 위한 정책을 수립하고, 이를 시행하여야 하도록 정하고 있는 점 등을 고려할 때, 조례로 지방자치단체장이 설치하는 부설주차장에 임산부와 노인을 위한 전용주차구역을 설치하는 의무를 규정하고, 「주차장법」 제6조제2항에 따라 그 설치기준을 정한다고 하여 「장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등의 편의증진보장에 관한 법률」 및 「주차장법」이 의도하는 목적과 효과를 저해할 우려가 있다고 보기는 어렵고, 지방자치단체장은 자신이 설치하는 부설주차장에 대하여 그 지방의 실정에 맞게 별도의 편의시설을 더 갖춘다고 하여 위 법령의 취지에 반한다고 볼 수도 없으므로, 위 법령에 모순ㆍ저촉되는 것도 아니라고 할 것입니다(법제처 2011. 6. 7. 회신 의견 11-0095 참조).
그러나, 부설주차장을 지방자치단체장이 설치하는 경우가 아니라면, 「주차장법 시행령」 별표 1에 따른 부설주차장 설치기준 및 「장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등의 편의증진보장에 관한 법률」 등에 따라 설치의무가 있는 장애인전용 주차구역과 같은 경우가 아닌 이상 임산부와 노인을 위한 전용 주차구역의 설치는 주민에게 새로운 의무를 추가로 부과하는 사항이라고 할 것이어서, 「지방자치법」 제22조 단서에 따라 법률에 위임이 있어야 할 것이나, 「주차장법」 및 「장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등의 편의증진보장에 관한 법률」 등에서는 임산부와 노인을 위한 전용주차구역의 설치의무를 정하고 있는 것으로는 보이지 않고, 그 설치사항을 조례로 정할 수 있도록 하는 위임근거 또한 찾기 어렵다고 할 것이므로, 별도로 임산부나 노인에 대한 전용 주차구역의 설치의무를 조례로 정할 수는 없다고 할 것입니다.
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