이유
가. 공통사항
지방자치단체는 법령에 위반되지 아니하는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 있는바, 축산에 관한 사무는 자치사무에 해당하고, “직불금”은 농가소득보전을 위하여 직접지불하는 금전이라는 의미가 있으나 이 또한 본질적으로는 보조금에 해당하는 바, 결국 동물보호실천농가이든 친환경안전축산농가이든 축산농가에 대한 직불금 지급업무는 자치사무에 해당하므로 원칙적으로 해당 직불금이 「지방재정법」 제17조의 요건을 충족한다면 조례로 제정하여 지급하는 것이 불가능해 보이지만은 않습니다.
한편, 「세계무역기구협정의 이행에 관한 특별법」 제11조제2항 및 「농산물의 생산자를 위한 직접지불제도 시행규정」에서 직접지불금에 관한 사무의 주무관청을 농림부장관으로 하여 국가사무인 것으로 규정하고 있으나 이는 농업보조금 지급사무의 본래의 성격이 자치사무가 아니기 때문이라기보다는 세계무역기구협정과의 관계에서 직불금사무의 효율적 수행을 위하여 법령의 규정에 따라 “국가예산으로 수행하는 경우의 직불금사무는 국가사무”라고 보는 것이 타당하므로 지방자치단체가 자체 예산으로 직불금을 지급하는 조례를 제정하는 것이 불가능하다고 볼 수는 없습니다.
이상에서 살펴본 것을 근거로 하여 아래에서 각각의 질의에 관하여 법령의 위반되는 지 여부를 자세히 살펴보도록 하겠습니다.
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 국가가 아직 도입하고 있지 않은 동물보호축산농가에 직불금을 지급하는 제도를 조례를 제정하여 시행할 수 있는지에 관한 것입니다.
「지방재정법」 제17조제1항에 따르면, 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부ㆍ보조ㆍ출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에는 보조금 등을 지출할 수 있도록 하면서, 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 「지방재정법」 제17조제1항제4호를 구체화하여 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있습니다. 위에서 살펴보았듯이 동물보호축산농가에 대한 직불금 지급업무는 자치사무이므로 「지방재정법」 제17조제1항의 요건을 충족하는 한 조례를 제정할 수 있을 것이므로 그에 대하여 살펴봅니다.
먼저 동물보호축산농가에 대한 직불금 지급의 근거가 될 수 있는 법령의 규정이 있는지를 살펴보면, 「동물보호법」 제29조제3항의 경우에는 동물보호축산 인증농가에 시설에 관한 비용 등을 지원하는 내용으로 이 지원금을 직불금으로 보기는 어려우며, 「친환경농업육성법」 제19조에서도 친환경농산물 생산자, 생산자단체, 유통업자 및 인증기관에 대하여 시설 설치자금 등을 지원하도록 규정하고 있어서 농가에 대한 직불금의 지급 근거규정으로 되기는 어렵다고 하겠습니다. 그 밖에 「세계무역기구협정의 이행에 관한 특별법」 제11조제2항과 「농산물의 생산자를 위한 직접지불제도 시행규정」에 따른 친환경농업직불제도가 있으나 이 또한 「친환경농업육성법」상의 기준을 따르고 있어 동물보호축산 농가에 대한 직불금 지급의 근거규정이 되기는 어렵습니다.
다음으로 「축산법」 제3조에서는 농림부장관에게 가축의 개량ㆍ증식, 토종가축의 보존ㆍ육성, 축산업의 구조개선, 가축과 축산물의 수급조절 가격안정·유통개선, 사료의 안정적 수급, 축산 분뇨의 처리 및 자원화, 가축 위생 등 축산 발전에 필요한 계획과 시책을 종합적으로 수립ㆍ시행하도록 하면서(제1항) 국가 및 지방자치단체는 이러한 시책을 수행하기 위하여 필요한 사업비의 전부나 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있도록(제2항) 규정하고 있는바, 축산에서 동물복지를 실천하는 것이 궁극적으로는 축산발전에 이바지하는 것이 될 수는 있으나 그 원래 목적은 동물보호에 있으므로 「축산법」 제3조제1항에서 열거하고 있는 목적에 부합하는 구체적 시책으로 보기는 어려운 점이 있어 「축산법」 제3조를 동물복지직불금 지급의 근거 법령으로 보기는 적절치 않다 하겠습니다.
그렇다면 달리 법령에 근거를 찾을 수 없으므로 해당 직불금이 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 요건을 충족하여야 하는데 ‘해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우’인지를 판단하여야 할 것입니다. 그런데 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우인지에 관한 판단은 정책적인 사항인바, 귀청이 신중하게 판단하여야 할 것으로 보입니다.
다만, 현재 국가에서 해당 직불금지급 제도를 도입하려고 준비 중에 있으므로 보조금 중복집행 등을 방지하고 지방재정의 효율적 배분 등을 고려하여 국가의 제도 시행을 지켜본 다음 보조금 지출에 관한 조례제정 여부를 결정하는 것도 한 방법이 될 것입니다. 또한, 만약 국가의 직불금지급 제도가 새로 도입된 이후에 지방자치단체에서 조례를 제정하게 되더라도 해당 보조금의 명칭을 “직불금”이라고 명명한다면 국가에서 지급하는 직불금과 그 명칭으로 인한 혼동의 소지가 있을 수 있으므로 ‘동물복지농가보조금’등으로 명칭을 달리 정하는 방법도 고려해볼 수 있을 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안에서는 현재 국가에서 친환경안전축산직불금을 지급하고 있는데 지방자치단체에서 같은 명목의 직불금을 지급할 수 있는지가 문제되는바, 대법원 판례에서는 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아닌 것으로 보고 있습니다(대법원, 2006추38, 2006.10.12. 판결).
이에 따라 살펴보면, 국가에서는 「세계무역기구협정의 이행에 관한 특별법」 제11조제2항과 「농산물의 생산자를 위한 직접지불제도 시행규정」에 근거하여 축산농가에 친환경안전축산직불금을 지급하고 있는데, 이 법령은 세계무역기구협정에서 허용되는 직불금에 관하여 그 내용을 규정한 것으로서 전국적으로 일률적으로 같은 명목으로 같은 액수의 직불금을 지급하도록 하기 위한 것이라거나 지방자치단체가 같은 명목의 직불금을 지급하는 것을 금지하기 위한 규정으로는 보이지 아니합니다. 따라서 지방자치단체가 관내 축산농가에 친환경안전축산직불금을 지급하는 것이 법령에 위반되는 것으로 보이지는 아니합니다. 다만, 위 규정은 국가에서 지급하는 직불금의 근거규정이므로 직접 자치단체가 지급하는 직불금의 근거규정이 되기는 어렵다 하겠습니다.
결국 「지방재정법」 제17조제1항의 요건을 충족한다면 지방자치단체에서 친환경안전축산직불금을 지급하는 것이 불가능한 것으로 보이지는 아니하나, 앞에서 살펴본 바와 같이 「세계무역기구협정의 이행에 관한 특별법」 제11조제2항 및 「농산물의 생산자를 위한 직접지불제도 시행규정」은 지방자치단체의 친환경안전축산직불금 지급의 직접 근거가 되는 법령은 아니고 달리 직불금 지급의 근거가 되는 법령은 찾을 수 없습니다. 따라서 친환경안전축산직불금의 경우에도 귀청에서 ‘보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우’인지를 신중히 판단하여 결정할 문제인 것으로 보입니다. 그리고 직불금을 지급하기로 한다면 국가가 지급하는 것과 같은 명칭으로 직불금을 지급하면 혼동의 여지가 있을 수 있으니 명칭을 보조금으로 변경하는 것도 고려해 볼 수 있습니다.
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