이유
지방자치단체는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무에 대하여 법령에 위반되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있으므로(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결례 참조), 「통영시 무기계약근로자 학자금 대여 및 이자지원에 관한 조례」(이하 “통영시 조례”라고 함)를 제정하기 위해서는 해당 사무가 지방자치단체의 사무에 해당해야 할 것입니다. 살피건대, 지방자치단체장이 무기계약근로자에 대한 고용관계에 있어서는 「지방공무원법」이 아닌 「근로기준법」 등 노동관계법령에 따라 사용자의 지위에서 근로자를 채용하고 관리하는 것으로, 이러한 근로자의 관리에 관한 사무는 「지방자치법」 제9조제2항제1호에서 자치사무의 하나로 예시하고 있는 지방자치단체의 조직, 행정관리 등에 관한 사무의 일환으로 볼 수 있으므로, 조례 제정대상 사무로서 자치사무에 해당된다고 할 것입니다.
그런데 「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있고 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 위와 같은 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것인데(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009추121 판결 등 참조), 이 사안과 같이 무기계약근로자의 후생복지와 관련하여 어떠한 복지체계를 갖출 것인지에 대한 권한이 지방자치단체장의 고유 권한인 인사권에 해당하는지 논란이 있을 수 있습니다.
살피건대, 「지방자치법」 제105조에 따르면, 지방자치단체장은 소속 직원을 지휘·감독하고, 법령과 조례·규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면·교육훈련·복무·징계 등 인사에 관한 사항을 처리할 권한을 가지는바, 이러한 소속 직원에는 공무원뿐만 아니라 무기계약근로자도 포함된다 할 것이므로, 무기계약근로자의 후생복지와 관련하여 어떠한 복지체계를 갖출 것인지에 대한 권한은 지방자치단체장의 고유 권한인 인사권에 해당된다 할 것이고, 지방의회는 위와 같은 지방자치단체장의 인사권을 침해하는 조례를 제정할 수 없다고 할 것입니다.
그런데, 사안에서처럼 지방의회가 지방자치단체장의 인사권과 관련된 사항을 정하는 조례안을 발의하고 이를 일방적으로 의결하는 경우, 해당 조례가 지방자치단체장의 인사권을 침해하는 것이 아닌지 문제되는바, 이에 대해 살펴보면, 인사권에 관한 사항을 정하는 조례가 문제된 경우는 아니나 지방자치단체장의 또 다른 고유권한인 조직편성권에 대해 지방의회 발의로 조례를 제정하는 것과 관련하여 대법원 판례에서는, “지방자치단체의 장은 합의제 행정기관을 설치할 고유의 권한을 가지며 이러한 고유권한에는 그 설치를 위한 조례안의 제안권이 포함된다고 봄이 상당하므로, 지방의회가 합의제 행정기관의 설치에 관한 조례안을 발의하여 이를 그대로 의결, 재의결하는 것은 지방자치단체장의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 관련 법령에 위반”(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009추53 판결 참조)되어 허용되지 않고, “지방의회의원이 지방자치단체의 장이 조례안으로서 제안한 행정기구를 종류 및 업무가 다른 행정기구로 전환하는 수정안을 발의하여 지방의회가 의결 및 재의결하는 것은 지방자치단체의 장의 고유 권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 허용되지 아니한다”(대법원 2005. 8. 19. 선고 2005추48 판결 참조)고 설시하여, 지방의회가 지방자치단체장의 의사를 반영하지 않은 채 조례로 지방자치단체장의 고유권한인 조직편성권에 사전적·적극적으로 개입하는 것은 위법하다고 해석하고 있습니다. 인사권 또한 조직편성권과 마찬가지로 지방자치단체장의 고유한 권한에 속하는 것이라는 점에서 이러한 법리가 적용될 여지가 있어 보이는바, 통영시 조례를 제정하기 위해서는 통영시장의 의사를 반영하여 조례안을 의결(통영시장이 조례안을 직접 발의하는 경우 혹은 통영시의회에서 조례안을 발의·의결한다 하더라도 통영시장의 재의요구가 없는 등 통영시장의 의사에 반하지 않는 경우)하여야 할 것 이고, 지방의회가 일방적으로 조례안을 발의하여 이를 의결하는 경우에는 통영시장의 인사권을 침해할 가능성이 있습니다.
설사, 지방의회에서 제정하고자 하는 조례안의 내용이 시장의 인사권을 침해하는 것이 아니라 하더라도, 그러한 사실만으로 적법한 조례안이 되는 것은 아니며, 「지방자치법」 제22조에 따라 여타의 상위법에도 위배되지 않아야 할 것입니다. 그런데 무기계약근로자의 학자금 대여에 따르는 이자지원은, 그로 인해 학자금 대출을 받은 무기계약근로자가 자신의 대출이자를 변제해야 할 채무를 면하게 된다는 점에서 그 실질이 무기계약근로자에게 학자금 대출이자 상당액의 보조금을 지급하는 것이라 할 것이고, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 같은 항 각 호에 해당하는 경우를 제외하고 원칙적으로 개인에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 금지하고 있는바, 통영시 조례안이 적법한 조례이기 위해서는 같은 항 제1호 내지 제4호 중 어느 하나에 해당되어야 할 것입니다. 사안의 경우, 제2호 또는 제3호에는 해당되지 않고, 상위법령에서 이와 같은 지원을 직접적으로 규정하고 있는 경우(제1호)도 없다고 판단되는바, 무기계약근로자에 대한 이자지원이 같은 항 제4호의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당하는지가 문제됩니다.
살피건대, 지방자치단체가 그 재정권에 기하여 확보한 재화는 구성원인 주민의 희생으로 이룩된 것이므로 가장 효율적으로 사용하여야 함은 물론 경비지출로 인하여 얻어지는 이익이 균점되게 함으로써 어느 특정의 개인이나 단체에 재화를 공급함으로 인하여 형평을 잃는 일이 없도록 하여야 할 것입니다(대법원 1996. 10. 25. 선고 96추107 판결 참조). 그런데 통영시 조례안에서 정하고 있는 학자금 이자지원은 「고등교육법」 제2조에서 규정한 학교 및 특별법에 따라 설립한 대학에 입학 또는 재학 중인 무기계약근로자, 혹은 그러한 자녀를 둔 무기계약근로자에 한정(통영시 조례안 제3조)하여 특혜를 베푸는 조치로서 일반주민이나 통영시 공무원은 물론 지원대상에 속하지 아니한 무기계약근로자와의 관계에서 형평에 반할 소지가 있는 것으로 보입니다. 이러한 사정에 더하여, 지방자치단체가 개인 또는 공공기관이 아닌 단체에 기부·보조 등의 명목으로 무분별하게 공금을 지출하는 것을 규제하기 위한 「지방재정법」 제17조제1항의 규정취지와 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정내용, 지방자치단체의 소속 공무원의 대학생 자녀에 대한 학비지원이 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에 해당하지 않는다고 본 대법원 판결(대법원 1996. 10. 25. 선고 96추107 판결 참조) 등을 종합하여 보면, 통영시 조례안에서 정하고 있는 학자금 이자지원은 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하지 않는 것으로 볼 여지가 있으므로 제정에 신중을 기할 필요가 있을 것으로 보입니다.
결론적으로, 통영시 소속 무기계약근로자의 학자금 대출에 따른 이자를 지원하는 것은 자치사무에 해당하나, 「지방자치법」 제105조에 따른 통영시장의 인사권을 침해할 가능성이 있고, 설사 인사권 침해가 아니라 하더라도 개인에 대한 기부·보조 등 공금지출을 금지한 「지방재정법」 제17조제1항에 위반될 가능성도 있는 것으로 보이는바, 통영시 조례를 제정함에 있어 신중을 기하시기 바랍니다.
한글
PDF
