이유
가. 자문위원회의 통합·운영 여부에 대하여
청송군에서는 지방재정운영에 관한 포괄적 사항을 심의하는 청송군 재정계획심의위원회(이하 “재정위원회”라 함)의 기능을 활성화하고 청송군 사회단체보조금지원 심의위원회(이하 “보조금위원회”라 함)와 통합·운영할 수 있는 근거를 마련하기 위하여 조례 개정을 추진 중에 있는바, 「청송군 사회단체보조금 지원조례일부개정안」(이하 “청송군지원조례안”라 함)에 따르면, 제10조제6항에 보조금위원회의 효율적인 운영을 위하여 심의사항을 청송군재정계획심의위원회에서 심의할 수 있다는 규정을 신설하고 있습니다.
그런데, 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령에 ‘위반’되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있으므로(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결 참조), 이 건 질의와 관련하여 자문위원회의 통합·운영에 관하여 규정하고 있는 「지방자치법」 등이 문제될 수 있는바, 같은 법 제116조의2제1항에 따르면, 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회·위원회 등의 자문기관을 설치·운영할 수 있고, 제2항에 따르면 이러한 자문기관은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 성격과 기능이 유사한 다른 자문기관의 기능을 포함하여 운영할 수 있다고 규정하고 있으므로 우선 해당 규정에 따른 통합·운영의 범위와 이 건 질의의 대상인 위원회의 성격을 살펴보도록 하겠습니다.
먼저, ‘법령에 따라 설치된 자문기관 간의 통합·운영의 경우’에는 그 설치ㆍ운영을 지방자치단체가 임의적으로 변경할 수 없고, 또 조례를 통해 법령에서 정하고 있는 내용을 침해할 수도 없으므로, 같은 법 제116조의2제2항에 따라 지방자치단체가 어떠한 자문기관에 그 기능을 포함하여 운영할 수 있는 자문기관에는 개별 법령에 따라 설치된 지방자치단체의 자문기관은 제외된다고 보아야 할 것입니다.(법제처 2010. 2. 1. 회신 해석09-0395 참고). 다음으로, 「지방자치법」 제116조의2제1항에 근거하여 ‘조례로 설치된 자문기관 간의 통합·운영의 경우’에는 그 구성, 운영 및 기능에 관해서는 지방자치법령 및 관계 법령에 어긋나지 아니하는 범위에서 조례로 자유롭게 정할 수 있다고 할 것이므로, 해당 위원회의 운영형태, 실질적 기능 등을 고려하여 지방자치단체의 정책적 필요성에 따라 위원회를 통합·운영할 수 있다 할 것입니다(법제처 2012. 10. 25. 의견12-0344 참고). 마지막으로 ‘법령에 따라 설치된 자문기관과 조례로 설치된 자문기관의 통합·운영의 경우’에는, 법령에 따라 설치된 자문위원회는 그 명칭·심의사항·구성방법 등에 대하여 해당 법령에서 지방자치단체의 권한에 일정한 제한을 두고 있으므로 원칙적으로 이러한 위원회 간 통합·운영이 제한된다고 할 것이지만, 예외적으로 법령에 따라 설치된 위원회와 ‘성격과 기능이 유사한 조례로 설치된’ 다른 자문위원회의 역할을 법령에 따른 위원회가 그 명칭과 법령에서 규정한 심의사항 등을 유지하면서, 조례로 다른 자문위원회의 심의사항을 추가하여 심의하는 것은 가능하다고 보이는바, 이러한 해석이 자문위원회의 효율적인 운영 등을 위하여 위원회 간 통합·운영을 규정하고 있는 「지방자치법」 제116조의2제2항의 취지에도 부합하는 것으로 보입니다.
다음으로 사안의 위원회의 성격을 살펴보면, 「청송군 사회단체보조금 지원조례」(이하 “청송군지원조례”라 함)는 사회단체에 지원하는 보조금의 효율적인 운영·관리를 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하는 조례로, 사회단체보조금지원에 관한 사항을 심의하기 위하여 보조금위원회를 두어야 한다고 규정(제10조제1항)하면서, 위원회는 위원장과 부위원장을 포함한 11인으로 구성하며 위원장은 부군수로, 부위원장은 기획감사실장으로, 위촉직위원은 군의회위원 2인, 민간전문가 등 사회단체에 대하여 전문적 식견과 덕망을 갖춘 자 3인으로 군수가 위촉하도록 하는 등 위원회의 구성에 대한 세부적인 사항(제10조제2항부터 제4항까지)과 ① 사회단체 운영비지원에 관한 사항, ② 사회단체가 제출한 사업계획 및 사업비지원에 관한 사항, ③ 사회단체 보조금운영 및 실적평가에 관한 사항, ④ 기타 위원장이 필요하다고 인정하여 위원회에 부의하는 사항으로 심의대상을 구체적으로 규정(제11조)하고 있는바, 이러한 보조금위원회는 개별법령에 따른 위원회는 아니고 「지방자치법」 제116조의2제1항에 따라 조례로 설치·운영되고 있는 자문위원회로 보입니다. 다음으로 재정위원회를 살펴보면, 「지방재정법」 제33조제5항에 따르면 ‘중기지방재정계획의 수립’에 관한 지방자치단체 장의 자문에 응하도록 하기 위하여 각 지방자치단체에 지방재정계획심의위원회를 두고, 그 구성 및 운영에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정함에 따라, 「청송군재정계획심의위원회조례」에서는 해당 위원회의 구성·운영에 관한 사항을 규정하고 있는바, ① 지방재정운영에 관한 사항 ② 재원조달에 관한 사항 ③ 투자계획수립에 관한 사항 ④ 기타 군수가 부의하는 사항을 재정위원회의 심의사항으로 하고 있고(제2조), 위원회는 위원장을 포함한 20인 이내의 위원으로 구성하며 위원장은 부군수로, 부위원장은 기회감사실장으로 한다고 하면서 위원은 ‘지방재정분야에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람’으로 군수가 위촉한다는 등 그 구성·임기 등에 대하여 구체적으로 규정하고 있습니다(제3조). 이러한 법령과 조례의 규정을 종합하여 보면, 재정위원회는 법령에 따라 설치된 자문위원회로 그 구성·운영에 관한 세부사항을 조례로 정하고 있다고 할 것입니다.
따라서, 앞에서 살펴본바와 같이 「지방재정법」에 따라 설치된 재정위원회와 「지방자치법」 제116조의2제1항에 따라 조례로 설치된 보조금위원회는 원칙적으로 통합·운영할 수 없다고 할 것이나, 다음에서 살펴보는 바와 같이 위원회의 효율적 운영을 위하여 필요한 경우에는 예외적으로 일정한 범위에서 통합·운영할 수 있다고 할 것입니다.
나. 개별 위원회의 통합·운영 방법
법령에 따른 자문위원회와 조례에 따른 자문위원회 간의 통합·운영이 가능하다고 할지라도, 개별위원회의 존속 여부 등에 따라 입법기술적으로 그 통합·운영의 세부적인 방법은 여러 가지가 있을 수 있으므로 아래에서는 이를 중심으로 살펴보도록 하겠습니다.
먼저, 「지방자치법 시행령」 제80조제2항에 따르면, 지방자치단체는 해당 지방자치단체에 설치된 다른 자문기관과 심의사항이 유사하거나 중복되는 자문기관을 설치·운영할 수 없도록 규정하고 있는바, 보조금위원회의 심의사항이 재정위원회의 심의사항과 유사하거나 중복되고 재정위원회에서 보조금위원회의 기능을 대체할 수 있다고 한다면 별도의 보조금위원회를 설치할 필요성이 없다고 할 것이므로, 기존 자문기관과 성격과 기능이 유사한 위원회의 중복설치를 금지하는 「지방자치법 시행령」 제80조제2항의 취지 등을 고려하여 법령에 따른 재정위원회는 존속하고 그 기능이 재정위원회에 포함되는 보조금위원회는 폐지하는 것이 바람직할 것입니다. 이러한 경우 청송군지원조례에서 보조금위원회를 별도로 구성하는 규정을 두기 보다는 해당 조례에서 직접 사회단체보조금 관련 안건을 「청송군재정계획심의위원회조례」에 따른 재정위원회에서 심의하도록 규정하거나, 그 심의근거를 두면서 「청송군재정계획심의위원회조례」에 재정위원회의 소위원회를 구성·운영하는 방법 등으로 현행 보조금위원회의 기능을 수행할 수 있도록 할 수 있을 것입니다.
그러나, 재정위원회에서 보조금위원회의 기능을 전부 대체할 수 없는 사유가 있다거나, 보조금위원회의 심의사항이나 그 위원회의 구성에 있어 심의대상의 특성에 따른 차별성이나 고유성 등을 가지고 있다면 지방자치단체에서 정책적으로 재정위원회와 보조금위원회를 별도로 설치·운영할 필요성이 있다고 할 것이므로 각각 그 역할에 부합하도록 실효성 있게 운영하는 것이 바람직할 것입니다. 그런데, 청송군지원조례안 제10조제6항에 따르면, “보조금위원회에서 심의할 사항은 재정위원회에서 심의할 수 있다”고 규정하고 있어 보조금위원회의 심의사항 중 재정위원회가 대행하는 범위가 특정되지 않아 실질적으로 보조금위원회의 심의사항을 모두 재정위원회에서 심의할 수 있게 되는 결과를 낳을 수 있고, 결국 보조금위원회는 설치만 되고 운영은 되지 않은 유명무실한 위원회가 되는 결과를 낳을 수 있는바, 보조금위원회와 재정위원회라는 별도의 독립적인 위원회를 규정하고 있는 양 조례의 체계와 취지에 부합하지 않고, 또한 제10조는 보조금위원회의 ‘구성’에 관한 규정으로 청송군지원조례안과 같이 그 운영과 관련한 ‘심의대행규정’을 추가로 두는 것 또한 입법체계상 적절하지 않은 것으로 보입니다. 따라서, 청송군지원조례에 사회보조금 관련 심의를 재정위원회에서 할 수 있는 별도의 근거 조문을 두되, 위원회별 심의대상은 청송군 사회단체보조금지원조례 시행규칙에서 구분하여 규정하는 방식(예를 들어 일정금액 이상의 사회단체 보조금의 심의는 재정위원회에서 하도록 규정하는 방안) 등으로 위원회별 심의대상을 명확히 하여 위원회 간 통합·운영의 길을 터주는 방법으로 지원조례안을 만드는 것이 입법기술적으로나 「지방자치법」 제116조의2의 취지 등에 비추어 적절한 것으로 보입니다.
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