이유
울산광역시교육청 교육공무직 채용 및 관리 조례안(이하 “울산시교육조례안”이라 함) 제1조에서는, 이 조례는 울산광역시교육청 본청·직속기관·지역교육청과 공립학교에 근무하는 교육공무직의 채용절차와 관리 기준을 마련하여 교육공무직의 근로관계를 명확히 하고 교육행정의 통일성과 효율성을 높이는데 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 되어 있고, 제2조에서는 “공립학교”란 「유아교육법」 제7조제2호에 따른 유치원과 「초·중등교육법」 제3조에 따라 지방자치단체가 설립·경영하는 학교를 말하고(제1호), “채용”이란 울산광역시교육청 본청·직속기관·지역교육청과 공립학교에서 임금을 주고 근로관계를 맺는 모든 행위를 말하며, “교육공무직”이란 무기계약근로자, 기간제근로자 및 단시간근로자에 해당하는 자를 말한다(제3호)고 되어 있으며, 제4조에서는 울산광역시교육감(이하 “교육감”이라 한다)은 사용부서의 필요 인력과 사무량 등을 종합적으로 검토하여 교육공무직의 정수를 책정하고 적정하게 관리하여야 한다고 되어 있고, 제5조에서는 교육감은 교육공무직의 안정적인 근로와 적정한 관리를 위하여 채용 및 근무조건, 임금 등을 정한 교육공무직 관리계획을 수립·시행하여야 한다고 되어 있으며, 제6조에서는 교육감이 교육공무직을 채용하되, 교육감이 정하는 바에 따라 사용부서의 장에게 교육공무직의 채용 등 일부사항을 위임할 수 있고(제1항), 교육감은 담당업무의 성격 등을 고려하여 공정하고 투명하게 채용하여야 하며(제2항), 교육감은 채용 예정 인원, 업무 내용, 자격, 임용 조건 등을 7일 이상 교육청 홈페이지 등에 공고하여야 한다고 되어 있고(제3항), 제8조에서는 교육감은 교육공무직에게 복무와 관련된 교육 및 효율적인 업무 수행과 개인의 능력 개발을 위한 교육 등을 실시하여야 한다고 되어 있습니다.
그런데, 울산시교육조례안 제1조에 따르면, 교육청 본청·직속기관·지역교육청뿐만 아니라 공립학교에 근무하는 교육공무직에 대한 채용절차 및 관리기준을 규정하는 것까지 포함하고 있는바, ‘공립학교에 근무하는 교육공무직 근로자’에 대하여는 근로계약관계의 당사자로서 사용자가 교육감인지 학교장인지 여부가 소송에 계류 중으로 이와 관련한 규정에 대한 것은 최종적인 법원 판결에 따라 조정되어야 할 것이어서 이에 대한 검토는 별론으로 하고, 교육감이 근로계약관계상 사용자의 지위를 가지는 교육청 본청·직속기관·지역교육청에 근무하는 교육공무직으로 한정하여 이 사안에 대한 검토를 하도록 하겠습니다.
먼저, 지방자치단체는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무에 대하여 법령에 위반되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있으므로(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결례 참조), 조례로 정하려는 교육청 본청·직속기관·지역교육청에 근무하는 무기계약근로자 등(이하 “교육공무직”이라 함)의 채용 및 관리에 관한 사항이 지방자치단체의 사무에 해당하는지를 살펴보면, 교육감이 교육공무직에 대한 고용관계에 있어서는 「지방공무원법」이 아닌 「근로기준법」 등 노동관계법령에 따라 사용자의 지위에서 근로자를 채용하고 관리하는 것이고, 이러한 근로자의 관리에 관한 사무는 「지방자치법」 제9조제2항제1호에서 자치사무의 하나로 예시하고 있는 지방자치단체의 조직, 행정관리 등에 관한 사무의 일환으로 볼 수 있으므로, 법령에 위배되지 아니하는 범위에서 관련 내용을 조례로 정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
한편, 「지방교육자치에 관한 법률」 제3조 및 「지방자치법」 제105조에 따르면, 교육감이 소속 직원을 지휘·감독하고, 법령과 조례·규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면·교육훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 처리하는 권한을 가지는바, 이러한 소속 직원에는 공무원뿐만 아니라 교육공무직도 포함된다 할 것이므로 교육공무직의 채용 및 관리에 관한 권한은 교육감의 전속적인 권한에 해당한다고 할 것입니다.
그렇다면, 「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있고 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 위와 같은 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것인바(대법원 2000. 6. 13. 선고 99추92 판결 등 참조), 울산시교육조례안이 교육감의 고유권한을 침해하지 않는지에 대하여 살펴볼 필요가 있습니다.
살피건대, 울산시교육조례안 제4조부터 제6조까지 및 제8조에 따르면, 교육감에 대하여 교육공무직의 정수를 책정하고 적정하게 관리하도록 하고, 교육공무직에 대한 관리계획을 수립·시행하도록 하며, 교육공무직을 공정하고 투명하게 채용하여야 하고, 채용 예정인원, 임용조건 등을 7일 이상 공고하도록 하며, 교육공무직에 대한 교육을 실시하도록 하고 있는바, 울산시교육조례안 규정의 실질적인 내용을 살펴볼 때 해당 사무의 처리와 관련하여 일반적으로 허용되는 기준과 방식을 규정한 것으로 의결기관인 지방의회가 집행기관인 교육감의 권한을 사전적·적극적으로 개입하는 규정으로는 보이지 않은 점 등을 고려할 때, 울산시교육조례안이 교육감의 고유권한을 본질적으로 침해하는 것으로 보기는 어렵다고 보입니다.
다만, 울산시교육조례안 제4조에서 교육공무직의 정수를 책정하여 관리하도록 하고 있는 규정이 「지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제3조제2항에 따른 무기계약근로자에 대한 정원 책정의무보다 범위를 확대하여 교육감에게 무기계약근로자 외에 기간제근로자 및 단시간근로자를 포함하여 정수를 책정하여 관리하도록 의무를 부과하는 것으로서 교육감의 권한을 일부 침해할 소지가 있으므로 세부적인 규율범위를 조정할 필요가 있다고 보입니다.
참고로, 교육감의 고유한 집행 사무에 관한 것으로서 통상 내부규정으로 정할 수 있는 사항을 특별히 조례로 정하려는 필요성이 있다면 입법자의 정책의지에 따라 조례로 정할 수 있을 것이나, ‘교육감은 ∼ 하여야 한다’와 같이 강행규정으로 규정하기보다 ‘교육감은 ∼할 수 있다’와 같이 재량권을 부여하거나 ‘교육감은 ∼하도록 노력하여야 한다’ 등 훈시적 규정으로 규율하는 것이 의결기관과 집행기관 간 견제와 균형의 원리에 부합하는 측면에서 바람직하다고 보입니다.
결론적으로, 공립학교에 근무하는 근로자에 대한 규율범위가 타당한지에 대한 사항은 별론으로 하고, 이를 제외한 교육청 등에 근무하는 무기계약근로자 등 공무원이 아닌 근로자에 대한 채용절차와 관리기준에 관한 사항을 정하고 있는 「울산광역시교육청 교육공무직 채용 및 관리 조례안」이 교육감의 고유권한을 본질적으로 침해하는 것으로 보기는 어렵다고 보이나, 제4조의 정수책정에 관한 사항은 무기계약근로자에 한정하여 규율범위를 조정할 필요가 있고, 교육감의 사무 집행과 관련하여 세부적인 규율방식에 있어 재량권을 보장하거나 훈시적 성격으로 규정하는 것이 바람직하다고 보이는바, 조례 제정 시 참고하시기 바랍니다.
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