이유
경상남도에서는 도내 균형발전 지원대상 지역의 투자기업에 대하여 시·군별 낙후정도에 따라 ‘국비를 수반하지 않는 보조금’을 차등지원하는 내용의 조례 개정을 추진 중에 있는바, 「경상남도 기업 및 투자유치 등에 관한 조례 일부개정조례안」(이하 “경상남도조례안”이라 함)에 따르면, “균형발전 지원대상지역이란 「경상남도지역균형발전 지원조례」 제3조1)에서 선정한 지역을 말한다고 정의하면서(제2조제6호), 도지사로 하여금 도내 균형발전 지원대상 지역의 투자기업에 대하여 시·군별 낙후정도에 따라 보조금(입지보조금, 고용보조금, 교육훈련보조금, 시설보조금, 이전보조금, 대규모 투자기업특별지원금)2)을 지원한도액의 2배 안에서 차등지원할 수 있도록 하는 규정(제27조의2)을 신설하고 있습니다.
그런데, 지방자치단체의 관할 지역 투자기업에 대한 지원 및 지역균형발전 지원 등을 위한 사무는 「지방자치법」 제9조제2항제3호차목에 따른 ‘지역산업의 육성·지원’, 같은 항 제4호에 따른 ‘지역개발사업(가목)’, ‘지역경제의 육성 및 지원(거목)’ 등에 해당하는 자치사무이고, 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령에 ‘위반’되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있는바(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결 참조), 이 건 질의와 관련한 조례개정의 위법성 여부를 판단하기 위하여는 「국가균형발전특별법」과 「지방재정법」을 살펴보아야 할 것입니다.
먼저, 「국가균형발전특별법」은 지역 간의 균형있는 발전에 이바지함을 목적으로 하는 것으로써(제1조), 제39조에서는 “세출예산의 차등 지원”이라는 제명으로 제1항에서는 정부는 회계의 세출예산을 편성할 때 지방자치단체의 재정 상황 및 제9조에 따른 시행계획 평가 결과 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 ‘지방자치단체별’로 지원규모·보조비율 등에 차등을 둘 수 있다고 규정하고 있고, 제2항에서는 성장촉진지역에 대한 지원사업 등에 대하여는 예산 편성시 우선반영하고 ‘사업별’로 지원규모·보조비율 등에 차등을 둘 수 있다고 하고 있으며, 제3항에서는 정부는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 기업 유치 등 지역경제 활성화의 성과를 평가하여 이에 따라 지방자치단체에 재정지원을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 해당 규정은 국가가 「국가균형발전특별법」에 따른 세출예산을 편성할 때 국가가 같은 법에 따라 지방자치단체에 보조금을 지급하는 경우나 또는 국가의 예산이 지원되는 특정 사업 등과 관련한 예산을 편성할 때 적용되는 규정이라 할 것이므로 지방자치단체에서 ‘자체 재원’으로 민간에 보조금을 지급하는 사안과 같은 내용의 조례개정과는 직접적인 관련이 있다고 보기는 어려우므로 경상남도조례안의 상위법 위배여부를 판단하는 법률의 근거규정이라 할 수는 없을 것입니다.
다음으로 「지방재정법」을 살펴보면, 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있습니다.
이에 따라, 사안의 재정지원을 같은 법 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’로 볼 수 있는 지를 살펴보면, 「지방자치법」 제9조제2항제3호차목에 따른 ‘지역산업의 육성·지원’ 등을 지방자치단체의 사무의 하나로 예시하고 있는 것 등을 들어 「지방재정법」 제17조제1항제1호 소정의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당한다고 단정하여 보기는 어렵고(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결례 참조), 「국가균형발전특별법」에서 지역발전과 지역 간의 연계 및 협력을 촉진하기 위하여 필요한 예산을 확보하고 관련 시책을 수립·추진하여야 한다는 지방자치단체의 책무 규정 등이 있다하더라도 이러한 규정만으로 지방자치단체가 ‘개인 또는 단체’에 대하여 예외적으로 공금을 지출할 수 있는 「지방재정법」 제17조제1항제1호 소정의 ‘법률의 규정’에 해당하는 것으로 보기는 어려우며, 달리 개별 법령에서 지방자치단체가 사안과 같이 투자기업에 대하여 지역별 차등지원을 할 수 있도록 규정하고 있는 경우를 찾기도 어렵습니다.
다음으로 「지방재정법」 제17조제1항제4호와 관련하여서는, 해당 규정에서 제시하고 있는 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우’ 및 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’ 등은 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로 위 조항에 해당하는지 여부를 판단하는 일반적인 법리를 제시하기는 어려운 측면이 있으나, 위 조문에 관한 법원 판결례를 예시해보면, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87, 판결례), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
따라서, 귀 청에서는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정과 앞서 제시한 판결례 등을 참고하여 경상남도조례안에 따른 투자기업에 대한 지역별 차등지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 그 검토 결과에 따라 조례안을 만들 수 있을 것으로 보입니다. 참고로, 지방자치단체에서 국가의 사업이나 재정지원과는 별개로 ‘자체재원’으로 주민을 수혜 대상자로 하여 재정적 지원을 하는 정책을 실행하는 경우 그 정책은 지방자치단체의 재정 상태에 따라 영향을 받을 수밖에 없다고 할 것인바, 한정된 재원을 가진 지방자치단체가 지역균형발전 차원에서 기존에 지급하던 투자기업에 대한 보조금에 대하여 이를 시·군별 낙후정도에 따라 차등지원할 수 있도록 하는 규정을 신설하면서 합리적 기준에 따라 조례로 그 지급기준과 범위를 구체적으로 정하는 것이 불가능하다고 할 수는 없을 것입니다.
결론적으로, 「국가균형발전특별법」 제39조는 경상남도조례안과 관련된 법률의 규정으로 보기는 어려우므로 이에 따라 상위법 위배여부를 판단하는 것 자체가 적절치 않은 것으로 보입니다. 따라서, 해당 조례안이 「지방자치법」 제22조에 따라 적법한 조례가 되기 위해서는 투자기업에 대한 차등지원이 「지방재정법」 제17조제1항 단서에 규정된 예외적 금원지출 사유에 해당하여야 할 것인데, 같은 항 제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 포섭되기는 어려운 것으로 판단되고, 귀 청이 같은 항 제4호의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당하는지 여부를 판단한 후 조례를 제정할 수 있을 것으로 보입니다.
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제3조에 따르면, 도지사는 도내 각 시·군의 발전수준을 분석하여 5년마다 균형발전 지원대상지역을 선정하고(제1항), 선정시시 사회기반시설이 미약하여 낙후의 원인이 되고 있는 시·군, 지방재정의 기반이 취약하고 소득수준이 낮은 시·군 등을 고려하여야 하며(제2항), 경상남도 지역균형발전위원회의 심의를 받아야 한다(제3항)고 규정하고 있음
도지사가 도 및 시·군의 출연금 등으로 투자유치진흥기금을 설치·운용할 수 있고 이와 같은 각종 보조금을 지급하는 등의 사업용도에 사용하도록 규정하고 있음(경상남도조례 제9조, 제10조)
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