이유
먼저, 조례제정이 가능한지와 관련하여 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 ‘그 사무에 관하여’ 조례를 제정할 수 있는데, 이 사안은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 일반산업단지의 조성으로 생활의 근거지를 상실한 이주자 등에 대하여 일정한 범위에서 지원하는 내용의 조례 제정에 관한 것으로, 지방자치법」 제9조제2항제2호가목에 따른 ‘주민복지에 관한 사업’, 같은 항 제4호에 따른 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치·관리에 관한 사무 중의 하나인 지역개발사업(가목), 지역경제의 육성 및 지원(거목) 등에 해당한다고 볼 수 있으므로, 조례제정이 가능한 자치사무에 해당한다 할 것입니다.
그런데, 「청원군 오송제2생명과학단지 조성사업 편입지원 주민지원 조례안」(이하 “청원군조례안”이라 함)은 오송제2생명과학단지 조성사업으로 인하여 생활기반을 상실하게 되는 편입지역 주민들의 재정착을 돕고 생활안정 차원의 지원대책을 위하여 필요한 사항을 규정하는 조례로(제1조), 제6조에서는 편입지역에서 생활의 근거지를 상실한 이주자에 대하여 3천만원 한도의 특별전세금에 대한 무이자 융자 등 지원사업의 범위를 규정하고 있고, 제7조, 제8조 및 제10조에서는 군의 출연금과 기금운영 수익금으로 오송제2생명과학단지 조성사업 편입지역 주민지원기금을 조성할 수 있도록 하면서, 이주자특별전세금, 주민생계회사의 설립, 운영 및 관리에 필요한 비용을 기금에서 각각 지원하도록 규정하고 있는바, 조례는 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 제정할 수 있으므로 이러한 지원규정이 「지방재정법」 제17조제1항에 위반되어서는 아니 될 것입니다.
「지방재정법」 제17조제1항에 따르면, 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으므로, 청원군조례안에 따른 지원규정과 관련하여 「지방재정법」 제17조제1항 단서에 따른 예외적 금원지출의 근거 법률이 될 수 있는 것이 있는 지를 살펴볼 필요가 있습니다. 살피건대, 「지방자치법」 제9조제2항제2호가목에서 ‘주민복지에 관한 사업’을 지방자치단체의 사무의 하나로 예시하고 있는 것 등을 들어 「지방재정법」 제17조제1항제1호 소정의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당한다고 단정하여 보기는 어렵고(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결례 참조), 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제22조에서는 사업시행자1)가 토지등을 수용하거나 사용할 수 있도록 하면서 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용하도록 하고 있는데, 같은 법 제78조에서는 사업시행자가 이주대책대상자를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다고 규정하고 있을 뿐이어서 이러한 이주대책 외에 지방자치단체가 추가적인 지원을 위한 재정지출을 할 수 있다고 볼 만한 근거규정은 없는 것으로 보이고, 달리 개별 법령에서 지방자치단체가 사안과 같은 이주자 등에 대하여 별도의 비용지원을 할 수 있도록 규정하고 있는 경우도 찾기는 어렵습니다.
다음으로 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있는바, 오송제2생명과학단지는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 충청북도지사가 지정한 일반산업단지로 사업의 시행지가 충청북도 청원군 소재의 일정 지역을 대상으로 하고 있는 것일 뿐이며, 타 지방자치단체가 주관하는 사업을 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로 보기는 어렵다할 것이므로 사안의 경우에는 「지방재정법」 제17조제1항4호에 해당한다고 보기도 어려운 것으로 보입니다.
결론적으로, 오송제2생명과학단지 조성사업으로 인한 이주자 등에 대하여 공금지출을 할 수 있기 위해서는 이러한 지원이 「지방재정법」 제17조제1항 단서에 규정된 예외적 금원지출 사유에 해당하여야 하는데, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따른 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당한다고 보기는 어렵고, 타 지방자치단체가 주관하는 산업단지 조성사업을 같은 항 제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 보기도 어려우므로 법적 근거가 미비한 상태에서 이러한 지원조례를 제정하는 것은 「지방재정법」 제17조제1항에 위배될 소지가 있습니다.
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국가, 지방자치단체 등 같은 법 제16조제1항제6호에 따른 사업시행자를 제외
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