이유
「지방자치법」 제142조에서는 지방자치단체는 행정목적을 달성하기 위한 경우나 공익상 필요한 경우에는 재산을 보유하거나 특정한 자금을 운용하기 위한 기금을 설치할 수 있고(제1항), 재산의 보유, 기금의 설치·운용에 관하여 필요한 사항은 조례로 정하며(제2항), 지방자치단체가 보유하는 재산이란 현금 외의 모든 재산적 가치가 있는 물건과 권리를 말한다고 되어 있고(제3항), 「공유재산 및 물품 관리법」 제2조제1호 및 제4조제1항에 따르면, 공유재산이란 지방자치단체의 부담, 기부채납이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 부동산과 그 종물(제1호), 저작권ㆍ특허권ㆍ디자인권ㆍ상표권ㆍ실용신안권과 그 밖에 이에 준하는 권리(제5호) 등의 재산을 말한다고 되어 있으며, 같은 법 제5조에서는 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분하면서, “행정재산”을 공용재산, 공공용재산, 기업용재산, 보존용재산으로 구분하고, 공용재산은 ‘지방자치단체가 직접 사무용·사업용 또는 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산’으로 규정하고 있으며, “일반재산”이란 행정재산 외의 모든 공유재산을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제27조에서는 지방자치단체의 장은 행정재산의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 외의 자에게 그 재산의 관리를 위탁할 수 있고(제1항), 행정재산의 관리위탁을 받은 자는 해당 행정재산의 사용·수익허가를 받은 자로 본다(제2항)고 되어 있으며, 같은 법 제22조에서는 지방자치단체의 장은 행정재산의 사용·수익을 허가하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다고 되어 있습니다.
한편, 「고성군 공룡나라쇼핑몰 운영에 관한 조례」(이하 “고성군조례”라 함)에 따르면, 제2조제1호에서는 “몰”이란 고성군의 우수 농·수·축산물 등의 홍보와 판매 촉진을 위하여 군이 개설한 인터넷 쇼핑몰을 말하고, “입점업체”란 군에 주민등록 주소를 둔 군민 또는 사업자등록을 필한 업체로서 입점승인을 받은 개인 또는 법인을 말하며, “전자상거래”란 전자거래의 방법으로 상행위를 하는 것을 말한다고 되어 있고, 제5조에서는 군이 직접 운영하며, 비영리를 목적으로 한다고 되어 있으며, 제11조에서는 몰의 활성화와 경쟁력 제고를 위하여 입점업체를 대상으로 예산의 범위에서 택배배송 비용, 그 밖에 몰의 활성화를 위하여 군수가 필요하다고 인정하는 사업의 보조금을 지원할 수 있다고 되어 있습니다.
또한, 「고성군 공유재산 관리조례」 제21조에서는 재산관리관이 「공유재산 및 물품 관리법」 제27조제1항에 따라 행정재산을 위탁하는 때에는 같은 법 시행령 제19조·제20조·제21조에 따라 사용·수익허가의 대상범위와 허가기간 및 연간사용료·납부방법 등을 위탁계약에 포함하여야 하고, 재산관리관은 제1항의 규정에 의하여 행정재산을 위탁받은 수탁자가 영업 수익을 목적으로 직접 사용하거나 제3자가 전대 사용하는 행정재산에 대하여는 위탁과 동시에 영 제14조의 규정에 의하여 사용료를 부과·징수하여야 한다고 되어 있습니다.
이 사안은 고성군조례에 따라 고성군 명의로 개설·운영 중인 인터넷쇼핑몰을 「공유재산 및 물품 관리법」에 따른 공유재산 중 행정재산으로 보아 「고성군 공유재산 관리조례」 제21조에 따라 행정재산의 관리위탁을 통해 수탁자에게 사용료를 징수할 수 있도록 조례를 개정할 수 있는지에 대한 질의로서 먼저 해당 인터넷쇼핑몰의 법적 성격을 검토할 필요가 있습니다.
살피건대, 고성군 명의로 개설된 인터넷쇼핑몰인 공룡나라쇼핑몰(이하 “쇼핑몰”이라 함)과 관련하여 “공룡나라”라는 쇼핑몰 명칭에 대하여는 상표권을, 쇼핑몰 인터넷주소인 도메인(Domain)에 대하여는 도메인 등록에 따른 독점적 사용권을, 컴퓨터프로그램저작물에 해당하는 쇼핑몰 홈페이지(http://www.edinomall.com)에 대하여는 저작권에 해당하는 권리를 각각 보유하고 있다고 할 것이고, 그 밖에 쇼핑몰 운영과 관련한 이용고객 정보 및 운영노하우 등 재산적 가치가 있는 무형의 사업관리체계 등을 포함하는 것으로 보이는바, 쇼핑몰은 「공유재산 및 물품 관리법」 제4조제1항제5호에 따른 공유재산에 해당한다고 볼 수 있을 것입니다.
다음으로 쇼핑몰이 공유재산 중 어떤 종류의 재산에 해당하는지를 살펴보면, 고성군이 「전자상거래 등에서의 소비자보호에 관한 법률」에 따른 통신판매업자로서 전자상거래 방식으로 쇼핑몰을 직접 운영하는 것으로 보이고, 전자상거래 본질상 고성군의 쇼핑몰 운영을 사경제주체로서의 상행위로 볼 여지가 있으나, 쇼핑몰이 군의 우수 농·수·축산물의 판로개척 및 홍보 등을 통해 지역 주민의 소득 증대 및 지역경제 활성화라는 공익상 필요에 의하여 운영된다는 점, 주민의 경제활동 지원·육성의 한 방법이라는 관점에서 본다면 고성군의 쇼핑몰의 설치·운영은 순수한 사경제적 작용에 국한된 상행위에 해당한다고 하기보다는 행정목적 달성을 위한 행정활동의 하나로 볼 수 있을 것인 점, 쇼핑몰 운영이 운영자인 군의 수익창출을 위한 영업활동이 아니라 주민인 생산자의 판매활동을 조직적으로 지원해주는 중개역할을 통해 판매수익이 결과적으로 주민에게 귀속되는 형태여서 일반 영리 목적의 상행위와는 구분되는 점 등을 고려할 때 쇼핑몰은 고성군이 직접 사업용으로 사용하는 공용재산의 성격을 가지는 것으로서 「공유재산 및 물품 관리법」 제5조제2항에 따른 행정재산으로 분류하는 것이 타당하다고 보입니다.
그렇다면, 「공유재산 및 물품 관리법」 제22조 및 제27조에 따라 지방자치단체의 장은 행정재산의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정하면 지방자치단체 외의 자에게 그 재산의 관리를 위탁할 수 있고, 행정재산의 관리위탁을 받은 자는 해당 행정재산의 사용·수익허가를 받은 자로 보고 있으므로 행정재산의 사용·수익허가에 따른 사용료를 징수할 수 있다고 할 것인바, 현행 고성군조례에 따라 군이 직접 관리·운영하던 쇼핑몰을 「공유재산 및 물품 관리법」에 따른 행정재산으로 보아 「고성군 공유재산 관리조례」 제21조에 따라 행정재산의 관리를 위탁하여 수탁자에게 사용료를 징수할 수 있도록 해당 조례를 개정하는 것은 가능하다고 보입니다.
결론적으로, 「고성군 공룡나라쇼핑몰 운영에 관한 조례」에 따라 고성군이 개설·운영 중인 인터넷쇼핑몰을 「공유재산 및 물품 관리법」에 따른 행정재산으로 보아 「고성군 공유재산 관리조례」 제21조에 따라 행정재산의 관리위탁을 통해 수탁자에게 사용료를 징수할 수 있도록 해당 조례를 개정할 수 있습니다.
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