이유
「제주특별자치도 출자ㆍ출연기관 등 경영평가에 관한 조례」(이하 “제주도조례”라 함)에서는 제주특별자치도지사(이하 “도지사”라 함)는 대상기관을 선정하여 2년마다 경영평가를 실시하여야 하고(제3조), 경영평가계획서를 수립하여 경영평가 대상기관에 통보하고, 경영평가 대상기관의 장은 지난 해의 경영실적보고서를 도지사에게 제출하도록 규정(제4조)하고 있으며, 경영평가의 결과 및 조치계획을 포함한 경영평가결과보고서를 작성하고 이를 도의회에 보고하고, 도보 및 도 인터넷 홈페이지에 공표하여야 하고(제13조제1항), 경영평가의 결과 시정을 요하거나 개선·보완이 필요한 사항은 해당 출자·출연기관 등의 장에게 통보하여 조치를 취하여야 하며(제13조제2항), 이를 통보를 받은 출자·출연기관 등의 장은 권고에 따른 조치결과를 30일 이내 도지사에게 서면으로 제출하여야 한다(제13조제3항)는 등의 내용으로 경영평가에 대하여 세부적으로 규정하고 있습니다.
그런데, 「제주특별자치도 출자ㆍ출연기관 등 경영평가에 관한 조례 일부개정안」(이하 “제주도조례안”이라 함) 제2조제1호에서는 기존의 “출자·출연기관”을 “출자·출연·보조기관”으로 하고, 제주특별자치도가 예산의 2분의 1이상을 보조하고 그 보조금이 10억원 이상인 기관·단체 또는 법인을 “보조기관”으로, “경영평가”를 도지사가 출자ㆍ출연·보조기관ㆍ단체 또는 법인 등 기관의 경영목표의 달성도, 경영성과, 설립취지 부합성, 지역실정의 합목적성, 업무의 능률성, 공익성 및 고객서비스 만족도 등에 관하여 실시하는 평가로 각각 정의하면서, 제주도조례에 따른 경영평가의 대상을 지방자치단체로부터 보조금을 지급받는 “보조기관”에까지 확대하고 있습니다.
이 사안은 제주도조례에 따른 ‘경영평가의 대상’을 지방공기업 등 지방자치단체의 ‘출연·출자기관’으로부터 지방자치단체로부터 “예산을 보조받는 일정기준의 기관·단체 또는 법인”에게 확대하는 것이 가능한 지에 대한 질의로, 「지방자치법」 제22조 본문 및 단서에 따르면, 지방자치단체는 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결례 참조)에 대하여 법령에 ‘위반’되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있고(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결례 참조), 조례로 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하는바, 이러한 내용의 조례개정의 위법성 여부를 판단하기 위하여는 경영평가와 관련된 「지방공기업법」과 예산보조와 관련한 「지방재정법」을 살펴보아야 할 것입니다.
먼저, 「지방공기업법」 제78조제1항에 따르면, 행정안전부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 ‘지방공기업1)’에 대한 경영평가를 하고, 그 결과에 따라 필요한 조치를 마련하여야 하며, 다만 행정안전부장관이 필요하다고 인정하는 경우에는 지방자치단체의 장으로 하여금 경영평가를 하게 할 수 있다고 규정하고 있고(단서규정), 같은 조 제3항에서는 행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사는 지방공기업의 효율적인 경영을 위하여 필요한 지도, 조언 또는 권고를 할 수 있다(제3항)고 규정하고 있는바, 제주도조례안 제2조제1호에서 경영평가의 대상으로 추가하기 위하여 규정한 “제주특별자치도가 예산의 2분의 1이상을 보조하고 그 보조금이 10억원 이상인 기관·단체 또는 법인”(이하 “보조기관”이라 함)은 「지방공기업법」에 따른 경영평가를 실시할 수 있는 기관이 아니므로 「지방공기업법」은 도지사가 ‘보조기관’에 대한 경영평가를 실시할 수 있는 법령의 근거는 될 수 없다고 할 것입니다.
다음으로, 「지방재정법」 제17조에서는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 예외적으로 할 수 있도록 하면서, 같은 조 제3항에서 지방자치단체가 보조금을 지출하고자 하는 경우에는 보조사업의 중단 또는 완료 시 남은 재산 처리, 정산과 사후평가 등 재정을 건전하고 효율적으로 운용하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 필요한 조치를 취하여야 한다(제3항)고 규정함에 따라, 같은 법 시행령 제30조의2부터 제30조의4까지의 규정에서는 ‘보조사업’의 사후평가, ‘보조사업’의 수행 상황 점검, ‘보조사업’의 실적 보고 및 정산에 관한 사항을 정하고 있고, 특히, 지방자치단체에게 해당 사업의 성과, 보조사업의 유지 필요성 등에 대한 평가를 포함한 ‘보조사업에 대한 사후평가’를 매년 실시하도록 규정하면서 예산을 편성할 때에는 특별한 사유가 없으면 이러한 평가 결과를 반영하여야 한다고 규정하고 있습니다. 이러한 규정에 비추어 볼 때 「지방재정법」에서는 공적 재정을 건전하고 효율적으로 운영하기 위하여 지방자치단체의 재정이 투입된 기관 등에 대하여 행하여지는 필요조치를 ‘보조사업’에 한정하고 있다고 보는 것이 합리적인 해석인 바, 지방자치단체의 관리·감독권의 범위를 보조사업이 아닌 다른 사업이나 기관 전체에 대한 것으로 확대하는 것은 타당하지 않다 할 것이고 이러한 해석은 위 관계법령의 취지에 부합한다고 보기도 어렵습니다. 따라서, 제주도조례안 제2조 정의 규정 등에 비추어 보았을 때 사업자체에 대한 평가라기보다는 ‘기관 자체에 대한 평가’로 보이는 경영평가를 「지방재정법」을 근거로 실시할 수는 없다고 판단됩니다.
또한, 관리·감독의 수단적인 측면에서도 보조금 교부와 같은 재량행위에 일정한 조건(부담)을 부과한다거나 보조금 교부기관이 보조금의 집행에 관한 일반적인 지도ㆍ감독차원에서, 또는 보조금 집행업무의 일환으로서 보조금을 받은 자에 대한 자료제출 요구나 ‘검사’를 시행하는 정도는 감독권의 일환으로서 일응 가능하다고 볼 여지가 있을 것으로 보이나(법제처 2012. 5. 30. 의견 12-0152 참조), 제주도조례안과 같이 ‘보조기관 자체’에 대하여 경영평가를 실시하고 그 결과를 도보 및 도 인터넷 홈페이지에 공표하는 것은 「지방재정법」이 예정하고 있는 적정한 범위의 관리·감독권의 행사 수단에서 벗어나는 것으로 보입니다. 더욱이 보조금을 지급받는 기관의 입장에서는 외부적으로 경영평가의 결과가 공표됨으로써 이로 인한 대외적 이미지 하락이나 신뢰도 저해, 사업상의 불이익 등이 발생할 수 있기 때문에 지방자치단체의 주민인 ‘기관의 권리’의 침해까지에 이르지는 아니한다 할지라도 사실상의 불이익을 줄 소지가 있는바, 관련 내용을 공표하는 것은 신중을 기해야할 필요가 있고, 정책상 이러한 경영평가의 실시나 그 결과의 공표가 필요하다면 먼저 법률에 그 근거가 마련된 후 실시하는 것이 바람직해 보입니다.
아울러, 제주도조례안에 따라 경영평가의 대상이 기존의 출자·출연기관에서 보조기관에까지 확대됨으로써, 보조기관의 장은 경영평가와 관련한 각종 자료 등을 도지사에게 제출하여야 하고(제주도조례 제4조제2항), 도지사의 권고조치를 통보받은 경우 그 결과를 서면으로 제출하여야 하는바(같은 조례 제13조제3항), 이는 보조금에 대한 일반적인 관리·감독수준을 넘어 보조기관에 대한 경영평가와 관련하여 보조기관장에게 상위 법률의 위임 없이 일정한 의무를 부과하고 있는 것으로 볼 수 있고 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 것이라 할 것이나 이에 대한 법률의 위임근거를 찾을 수 없으므로 「지방자치법」 제22조의 단서 “주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”라는 규정에 위배된다 할 것입니다.
결론적으로, 보조금을 지급받는 기관에 대하여 보조금지급권자인 지방자치단체 차원에서 공적자금의 투입과 관련한 적절한 관리·감독의 필요성은 인정된다 할 것이나, 원칙적으로 행정안전부장관을 그 주체로 ‘지방공기업’을 대상으로 경영평가를 실시하도록 규정하고 있는 「지방공기업」은 제주도조례안에서 규정하려는 ‘보조기관’에 대한 경영평가의 법적 근거가 될 수 없고, 경영평가를 실시하고 그 결과를 공표하는 것 등을 내용으로 하는 제주도조례안은 ‘보조사업’을 대상으로 사후평가 등을 하도록 하고 있는 「지방재정법」의 취지에 부합하지 아니하는 측면이 있으며, 도지사의 권고조치에 대한 평가대상 보조기관 장의 서면결과 제출 등의 내용은 주민에게 일정한 의무를 부과하는 것으로 볼 수 있음에도 이러한 사항에 대한 법률의 위임이 없으므로 「지방자치법」 제22조 단서에 위배될 소지가 있습니다. 따라서, 상위법령의 근거가 마련되어 있지 않은 현재로서는 이러한 내용을 조례에 두는 것은 신중을 기하여야 할 것으로 보이고, 정책상 ‘보조기관’에 대한 경영평가의 실시나 그 결과의 공표가 필요하다면 먼저 법률에 그 근거가 마련된 후 실시하는 것이 바람직하다 할 것이니 조례제정시 참고하시기 바랍니다.
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「지방공기업법」에 따른 지방직영기업, 지방공사, 지방공단을 말함
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