이유
가. 공통사항
「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제105조에서는 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘·감독하고 법령과 조례·규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면·교육훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 처리한다고 되어 있으며, 「기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률」 제2조제1호에서는 “기간제근로자”라 함은 기간의 정함이 있는 근로계약(이하 “기간제 근로계약”이라 한다)을 체결한 근로자를 말한다고 되어 있고, 「남녀고용평등과 일·가정 양립 지원에 관한 법률」 제7조제1항에서는 사업주는 근로자를 모집하거나 채용할 때 남녀를 차별하여서는 아니 된다고 되어 있으며, 「장애인고용촉진 및 직업재활법」 제5조제2항에서는 사업주는 근로자가 장애인이라는 이유로 채용·승진·전보 및 교육훈련 등 인사관리상의 차별대우를 하여서는 아니 된다고 되어 있고, 「고용정책 기본법」 제6조제3항에서는 지방자치단체는 제1항에 따라 수립된 국가 시책과 지역 노동시장의 특성을 고려하여 지역주민의 고용촉진과 지역주민에게 적합한 직업의 소개, 직업훈련의 실시 등에 관한 시책을 수립·시행하도록 노력하여야 한다고 되어 있습니다.
또한, 「서울특별시 동대문구 기간제근로자 관리 규정」(동대문구 훈령 제114호, 이하 “동대문구훈령”이라 함) 제1조에서는 서울특별시 동대문구 본청·의회사무국·보건소·동주민센터에서 근무하는 기간제근로자의 근로조건을 보호하고, 합리적이고 효율적인 관리를 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 되어 있고, 동대문구훈령 제3조제2항에서는 서울특별시 동대문구 본청·의회사무국·보건소·동에 근무하는 기간제근로자의 운영에 관하여 법령 또는 다른 자치법규에서 특별히 정하는 것을 제외하고는 이 규정이 정하는 바에 따른다고 되어 있으며, 동대문구훈령 제7조에서는 기간제근로자를 채용할 때에는 정보통신망 등을 활용하여 사전에 채용예정인원 및 업무내용, 응시자격 등 채용조건에 관한 사항을 신속한 충원 등 특수한 사정이 없는 한 7일이상 공고하여야 하고(제1항), 제1항에 따른 기간제근로자의 채용은 예산의 범위 내에서 그 사용목적에 적합하게 채용하여야 하며(제2항), 제1항에 따른 채용시에는 기간제근로자가 수행할 업무의 성격 등을 종합적으로 감안하여 필요한 자격조건을 구체적으로 정하여야 한다(제3항)고 되어 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
질의 가는 지방자치단체의 장이 기간제근로자 채용 시 관내 지역 주민으로만 채용하도록 조례로 제정할 수 있는지에 대한 질의로서 지방자치단체는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무에 대하여 법령에 위반되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있으므로(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결례 참조), 우선 조례로 정하려는 기간제근로자의 채용 및 관리에 관한 사항이 지방자치단체의 사무에 해당하는지를 살펴볼 필요가 있습니다.
지방자치단체의 장은 공무원이 아닌 근로자와의 고용관계에 있어서는 「지방공무원법」이 아닌 「근로기준법」 등 노동관계법령에 따라 사용자의 지위에서 근로자를 채용하고 관리하는 것이고, 넓게 보면 이러한 기간제근로자의 관리에 관한 사무는 「지방자치법」 제9조제2항제1호에서 자치사무의 하나로 예시하고 있는 지방자치단체의 조직, 행정관리 등에 관한 사무의 일환으로 볼 수 있으므로, 법령에 위배되지 아니하는 범위에서 관련 내용을 조례로 정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
다음으로, 지방자치단체의 장이 기간제근로자 채용 시 관내 지역주민만을 채용할 수 있도록 하는 것이 헌법상 평등원칙이나 법령에 위배되는 것은 아닌지를 검토할 필요가 있습니다.
살피건대, 지방자치단체의 장이 「지방공무원법」 등에 근거하여 ‘공무원’을 채용하는 것이 아니라 「기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률」에 따라 기간제근로계약을 통해 기간제근로자를 고용하는 것은 공법상 계약이 아닌 사법상 사용자의 지위에서 맺은 고용계약으로서 노동관계법령을 위반하지 않는 한 폭넓은 재량이 인정되고, 채용에 있어서 차별을 금지하고 있는 「남녀고용평등과 일·가정 양립 지원에 관한 법률」에 따른 근로자 모집·채용 시 남녀차별 금지조항과 「장애인고용촉진 및 직업재활법」에 따른 채용 등 인사관리상의 장애인 차별대우 금지조항에 해당되지 않으므로, 지역주민의 일자리 창출 및 고용지원이라는 정책적 취지로 기간제근로자 채용 시 지역주민을 우대하거나 응시요건으로 거주요건을 두어 지역주민으로 채용하는 것이 상위법령에 위반되는 것은 아니라 할 것입니다.
또한, 「고용정책 기본법」에서는 지방자치단체는 지역주민의 고용촉진과 지역주민에게 적합한 직업의 소개, 직업훈련의 실시 등에 관한 시책을 수립·시행하도록 노력하여야 하는 책무 규정도 두고 있는바, 이러한 시책에도 부합한 측면이 있고, 「지방공무원법」에 따른 공무원의 채용에 있어서도 연고지나 그 밖에 지역적 특수성을 고려하여 일정한 지역에 거주하는 사람을 그 지역에 소재하는 기관에 임용하는 경우 공개경쟁임용시험규정에도 불구하고 응시요건을 정하여 같은 사유에 해당하는 다수인을 대상으로 경쟁의 방법으로 임용하는 시험(경력경쟁임용시험)으로 공무원을 임용할 수 있도록 하는 특례규정을 두고 있는 점, 지방자치단체 소속으로 지방자치단체 사무를 보조하는 업무를 담당할 기간제근로자의 채용요건으로 지역 거주요건을 두는 것이 해당 지역에 대한 정보의 숙지도, 관심 및 애착 정도, 통근의 편의성 측면에서 해당 업무의 적극적인 수행과 상관관계가 있다고 볼 여지도 있는 점 등에 비추어 볼 때 합리적인 이유 없이 채용에 있어 지역을 차별하는 것으로 보기는 어려우므로 평등의 원칙에 위배된다고 단정할 수는 없습니다.
그런데, 「지방자치법」 제105조에 따라 지방자치단체의 장이 소속 직원을 지휘·감독하고, 법령과 조례·규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면·교육훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 처리하는 권한을 가지는바, 공무원뿐만 아니라 기간제근로자 또한 ‘소속 직원’에 해당한다고 볼 수 있으므로 지방자치단체의 장에게 기간제근로자의 채용 및 관리에 관한 전속적인 권한이 부여되었다고 할 것인데, 지방자치단체의 장이 내부규정으로 지역주민만을 채용하거나 기간제근로자 채용 시 지역주민을 우대할 수 있도록 근거를 마련하거나 이러한 내용의 조례안을 발의하는 것은 재량적인 집행권에 근거하여 가능하다고 보이나, 지방의회가 이러한 내용의 조례를 발의하여 제정하는 것이 의결기관과 집행기관 간 권한배분의 원칙에 위배되는 것은 아닌지가 문제가 될 수 있습니다.
「지방자치법」은 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관으로 지방의회를, 외부에 대하여 지방자치단체의 대표로서 지방자치단체의 의사를 표명하고 그 사무를 통할하는 집행기관으로 단체장을 독립한 기관으로 두고, 의회와 단체장에게 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 제정할 수 없는바( 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조), 지방자치단체의 장이 기간제근로자 채용 시 지역주민만을 채용하도록 강제하는 의무규정을 조례로 정하는 것은 지방자치단체장의 권한을 침해하는 것으로서 의결기관과 집행기관 간 권한배분의 원칙에 위반되는 것으로 볼 여지가 있습니다. 다만, 조례로 규정할 때 의무규정이 아닌 “지방자치단체의 장은 기간제근로자 채용 시 지역주민을 우선적으로 고용하도록 노력하여야 한다”는 책무 규정이나 권고적·선언적 성격의 규정을 두는 것은 가능하다고 보입니다.
참고로, 기간제근로자를 채용하는 업무가 다양하고 그 중 일부 업무는 일정 자격요건이 필요한 경우가 있는바, 채용 대상을 지역주민만으로 한정할 경우 요건에 부합하는 기간제근로자를 채용할 수 있는 가능성을 원천적으로 제한하는 측면, 시·군 단위가 아닌 자치구의 경우 인근 자치구와의 생활권이 가까워 광역자치단체 행정구역 단위의 지역제한이 아닌 기초자치단체 행정구역 단위의 지역제한의 경우 거주이전의 자유와 관련하여 지나친 제한으로 볼 여지도 있는 측면 등을 종합적으로 고려하면 조례안 제정 시 신중한 검토가 필요하다고 보입니다.
결론적으로, 지방자치단체의 장이 기간제근로자 채용 시 관내 지역주민만을 채용하여야 한다는 의무규정방식으로 조례를 제정하는 것은 지방자치단체장의 집행권을 침해하는 것으로 부적절한 자치입법으로 보이고, 기간제근로자 채용 시 관내 지역 주민을 우선 채용하도록 노력하여야 한다는 등 훈시적·권고적 규정의 내용으로 조례를 제정하는 것은 가능하다고 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
기간제근로자 채용 시 관내 지역 주민만을 채용할 수 있도록 하는 내용으로 조례를 제정하는 것은 질의 가의 이유에서 설시한 바와 같이 여러 가지 문제점이 있어 신중한 검토가 요구되는바, 이에 대한 대안으로 기간제근로자 채용 시 응시하려는 관내 지역 주민에게 일정 가점을 주거나 채용 인원의 일정 비율을 지역주민에 할당하는 방식으로 제도를 설계하여 이를 조례로 규정하는 것은 가능하다고 보입니다.
라. 질의 다에 대하여
현재 동대문구에서는 기간제근로자의 채용 및 관리에 관하여 훈령의 형식으로 「서울특별시 동대문구 기간제근로자 관리규정」을 제정하여 이에 따라 관리하고 있는바, 기간제근로자 채용 시 지역주민을 우선 채용하도록 하는 규정 또는 지역주민에게 가점을 주거나 채용인원의 일정 비율을 할당하는 방식으로 제도를 시행할 경우 이에 대한 근거규정을 두는 방식으로 조례의 제정과 현행 훈령의 개정 중 어느 것이 법체계에 맞는 입법방식인지에 대하여는 일의적으로 답변드릴 수 있는 사항은 아니라고 보입니다.
다만, 일반적으로 지방자치단체의 장의 전속적 권한에 관하여는 규칙이나 훈령·예규 등의 내부규정으로 정하여 규율하는 것이 보편적이고, 실무적으로 규정의 제·개정절차의 용이성이나 탄력적인 행정 운영면에서 장점이 있으며, 이 사안의 경우 이미 기간제근로자의 채용 및 관리에 관한 규정이 훈령으로 제정되어 시행 중이므로 새로 조례를 제정하는 것보다 기존 훈령에 새로운 내용을 추가하여 개정하는 방식이 입법경제적 측면에서 적절하다고 볼 수 있습니다.
또한, 지방의회는 「지방자치법」 제41조에 따른 행정사무 감사권을 가지고 있으므로, 지방자치단체장의 훈령에 따른 기간제근로자 채용 및 관리에 대하여 행정사무 감사를 통해 지방자치단체의 장이 기간제근로자 채용 시 지역주민을 우선 채용할 것을 지방자치단체의 장에게 권고하거나 독려할 수 있는바, 조례로 지방자치단체의 장의 전속적 집행권에 대해 직접적으로 규율함으로써 지방자치단체의 장의 권한을 제약하는 방법보다는 지방자치단체의 장이 지방의회의 의견을 들어 그 취지를 반영하여 자율적으로 지역주민을 우선 채용하는 구체적인 방법을 선택하여 제도를 시행할 수 있도록 하는 것이 「지방자치법」상의 ‘견제와 균형의 원리’ 측면에서도 바람직하다고 보입니다.
한편, 기간제근로자 채용 시 지역 주민을 우선적으로 채용한다는 취지를 고려할 때 이에 대한 규정을 훈령이 아닌 조례로 정하는 것이 입법적으로 불가능하다고 볼 수는 없는바, 입법자의 의지와 입법재량에 따라 조례를 제정하는 방식을 선택할 수도 있습니다. 다만, 조례로 제정할 경우 현행 훈령의 규정처럼 지방자치단체가 행정기관이 아닌 사용자의 지위에서 준수하여야 할 노동관계법령의 규정을 그대로 확인, 재기재하거나 집행기관 내부의 상세한 업무처리절차까지 규율하는 것은 바람직하지 아니하고, 규정 내용상 지방의회가 지방자치단체장의 전속적 권한을 침해하지 않도록 세부적인 규정방식에 유의할 필요가 있다고 보입니다.
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