질의요지
「산림보호법」 제45조의9와 같은 법 시행령 제32조의7에 따라 「안동시 산사태취약지역지정위원회 설치 및 운영에 관한 조례」(이하 “안동시 조례”라 함)를 정하면서 산사태취약지역지정위원회 구성과 관련하여,
가. 「산림보호법 시행령」 제32조의7제3항제1호에서 산사태취약지역지정위원회의 위원은 지방자치단체 소속 공무원 중에서 지방자치단체의 장이 지명하는 사람으로 한다고 규정하고 있는바, 안동시 조례에서 “위원회의 당연직 위원은 경제산업국장, 도시건설국장, 도시디자인과장, 산림녹지과장, 재난방재과장으로 한다.”고 규정할 수 있는지?
나. 「산림보호법 시행령」 제32조의7제4항에서 위원장은 위원 중에서 호선하도록 한다고 규정하고 있음에도 불구하고, 안동시 조례에서 “위원장은 부시장으로 한다.”고 규정할 수 있는지?
다. 「산림보호법 시행령」 제32조의7제6항에서 간사는 지방자치단체 소속 공무원 중에서 지방자치단체장이 임명한다고 규정하고 있는바, 안동시 조례에서 “간사는 산사태업무 담당주사가 된다.”고 규정할 수 있는지?
이유
가. 공통사항
「산림보호법」 제45조의9제2항에서는 지방자치단체의 장은 제45조의8에 따른 산사태취약지역의 지정을 심의하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 조례로 지방자치단체의 장 소속으로 산사태취약지역지정위원회를 구성·운영할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제32조의7제3항제1호에서는 산사태취약지역지정위원회의 위원은 지방자치단체 소속 공무원 중에서 지방자치단체의 장이 지명하는 사람으로 한다고 되어 있으며, 같은 법 시행령 제37조의7제4항에서는 위원회의 위원장은 위원 중에서 호선(互選)하고, 부위원장은 위원장이 각각 지명한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제32조의7제6항에서는 간사는 지방자치단체 소속 공무원 중에서 지방자치단체장이 임명한다고 되어 있으며, 「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 되어 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
「산림보호법 시행령」 제32조의7제3항제1호에 따르면, 산사태취약지역지정위원회의 위원은 지방자치단체 소속 공무원 중에서 지방자치단체의 장이 지명하는 사람으로 한다고 규정하고 있는바, 「안동시 산사태취약지역지정위원회 설치 및 운영에 관한 조례안」(이하 “안동시 조례안”이라 함)에서 산사태취약지역지정위원회(이하 “위원회”라 함)의 당연직 위원으로 “경제산업국장, 도시건설국장, 도시디자인과장, 산림녹지과장, 재난방재과장”으로 하도록 규정하는 것이 가능한지에 대한 질의는 조례의 위임근거가 되는 상위법령에서 위원회 구성과 관련하여 지방자치단체의 장이 소속 공무원 중에서 위원을 지명하도록 한 것을 조례에서 일정 직위의 공무원을 특정하여 규정하는 것이 상위법령에서 지방자치단체의 장에게 부여한 위원 지명권한을 제한하는 것으로서 상위법령에 위반되는 것이 아닌지 여부가 문제가 됩니다.
먼저, 상위법령에서 지방자치단체의 장에게 공무원인 위원의 지명권한을 부여한 취지대로 지방자치단체의 장이 공무원인 위원에 대한 지명권을 현실적으로 행사하는 방법을 살펴보면, 지방자치단체의 장이 ⓛ 위원회를 구성할 때 위촉위원의 위촉과 함께 소속 공무원 중에서 위원으로 활동하기에 적합한 공무원을 선택하여 위원으로 지명하는 방법(위촉위원의 임기와 연계), ② 위원회 회의의 안건에 따라 적합한 소속 공무원을 위원으로 자유롭게 지명하는 방법, ③ 공무원인 위원을 내부규정으로 해당 업무를 담당하거나 사안과 관련성이 있는 특정 직위의 공무원으로 정하여 당연직 위원으로 지명하는 방법 등 다양하게 행사할 수 있을 것입니다.
그런데, 이 사안과 같이 상위법령에서 부여한 지방자치단체의 장의 지명권한을 지방자치단체의 장이 위원회 구성·운영에 관한 조례안을 발의하면서 지명위원의 구성을 제도화하려는 취지로 조례안에 반영하여 규정하는 것은 이른바 자기구속적인 규정을 두는 것으로서, 동일한 내용의 조례안을 지방의회에서 발의하는 경우는 변론으로 하고 지명위원의 직위를 조례로 규정하였다는 이유만으로 상위법령 위반이라고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
다만, 안동시 조례안 제3조제3항에서는 당연직 위원을 “경제산업국장, 도시건설국장, 도시디자인과장, 산림녹지과장, 재난방재과장”으로 정하고 있는 규정하고 있는바, 우선, “○○과장”, “○○과장”은 지방자치단체의 행정기구에 관한 규칙에서 규정되는 직위로서 이를 조례에서 인용하는 것은 법체계상 맞지 않고, 위원회를 구성할 때 위원의 발언과 표결에 있어서 형평성을 담보하기 위하여 위원을 유사한 직급에 해당하는 사람 또는 대등한 대표성을 가진 사람으로 구성하는 것이 일반적인 점에 비추어 볼 때, 도시건설국장 소속의 보조기관에 해당하는 도시디자인과장, 산림녹지과장, 재난방재과장을 상하관계인 도시건설국장과 대등하게 각각의 지명위원으로 정함으로써 지명위원의 구성이 국장급과 과장급으로 혼재되어 위원 간 불균형 문제가 있고, 각 과장의 의견이 다를 경우 상급자인 도시건설국장이 통일적으로 의견을 정리하여 도시건설국장의 의견으로 대표할 수 있으므로 굳이 국장과 과장 모두를 지명위원으로 구성할 필요가 없다고 보이는바, 조례에서 구체적으로 지명위원에 해당하는 일정 직위의 공무원을 규정할 때 이러한 점을 종합적으로 고려하여 신중히 검토할 필요가 있다고 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
「산림보호법」 제45조의9제2항에 따르면, 지방자치단체의 장은 제45조의8에 따른 산사태취약지역의 지정을 심의하기 위하여 “대통령령으로 정하는 바에 따라” 지방자치단체의 조례로 산사태취약지역지정위원회를 구성·운영하도록 하고 있으므로, 지방자치단체의 조례로 위임받은 내용을 정할 때 대통령령으로 정하는 바에 따라 정하여야 할 것인바, 같은 법 시행령 제37조의7제4항에서 위원장의 선출방식을 위원 중에서 호선하도록 하고 있는 규정과 다르게 조례에서 “위원장은 부시장으로 한다”고 규정하는 것은 상위법령에 위반되어 허용되지 않는다고 할 것입니다.
라. 질의 다에 대하여
「산림보호법 시행령」 제32조의7제6항에 따르면, 간사는 지방자치단체 소속 공무원 중에서 지방자치단체장이 임명한다고 규정하고 있는바, 지방자치단체의 장이 위원회의 간사 업무를 수행할 적합한 공무원을 위원회 업무와 관련성이 가장 높은 “산사태업무 담당 주사”로 정하여 임명하려는 취지를 반영하기 위하여 조례로 규정하려는 것이라면 안동시 조례안에서 “간사는 산사태업무 담당주사가 된다.”고 규정하는 것이 상위법령에 위반된다고 보기는 어려울 것으로 보입니다.
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