이유
가. 질의 가에 대하여
「부천시 생활임금 지원 조례안」(이하 “부천시 조례안”이라고 함)의 규정을 살펴보면, 부천시 소속 근로자 및 부천시의 사무에 대하여 위탁·용역계약을 맺고 있는 법인·단체 또는 기관 등의 소속 근로자를 대상으로(제3조) 「최저임금법」 상 최저임금액 이상의 생활임금(제4조)을 지원함으로써 근로자들의 생활안정과 노동력의 질적 향상을 도모함을 목적(제1조)으로 한다고 규정하고 있고, 지급방식 및 비용 부담과 관련하여서는 소속 근로자에 대해서는 시장이 직접(제6조제3항), 법인·단체 등에 소속된 근로자들에 대해서는 용역·위탁계약 체결시 협약서작성을 통해 우선 법인·단체가 소속 근로자에게 지급하고 추가비용은 시장에게 청구하는 방식으로 하여 최종적으로는 시의 예산을 재원으로 하고 있습니다(제6조제1항, 제6조제4항, 제7조제2항).
이 중 귀 청에서 질의하신 사항은 생활임금 지급 대상에 대하여 정하고 있는 조례안 제3조의 상위법령 위반여부이지만, 이에 대해 판단하기 위해서는 그 전제로서 생활임금 지급 자체가 적법해야 한다는 것이 전제가 되어야 할 것인바, 귀 청의 질의에 답해드리기 위해서는 생활임금의 지급이 상위법령에 위반되는지 여부를 먼저 검토하고, 가능하다고 판단될 경우에 부천시 조례안이 지급대상 근로자 범위를 제3조와 같이 설정한 것이 상위법령에 위반되는지를 살펴야 할 것으로 보입니다. 다만, 부천시 소속 근로자의 경우와 부천시의 사무에 대하여 위탁·용역계약을 맺고 있는 법인·단체 또는 기관 등의 소속 근로자의 경우는 생활임금의 지급주체와 조례상의 근거조문, 지급절차 등에 차이가 있으므로, 각각 나누어서 검토해볼 필요가 있습니다.
우선, 부천시 소속 근로자의 경우에 대하여 검토해 보면, 「지방자치법」은 지방의회와 지방자치단체장에게 각각 의결기관과 집행기관으로서의 독자적 권한을 부여하고 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 「지방자치법」이 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관과 지방의회의 고유권한에 관하여는 조례로써 이를 침해할 수 없다고 할 것인바(대법원 2001. 11. 27. 선고, 2001추57 판결 참조), 부천시 소속 직원의 임금 등 인사와 관련된 사항의 결정은 부천시장의 고유한 권한이라고 보아야 할 것이고 시장은 「최저임금법」에 위반되지 않는 범위에서 소속 직원에 대한 임금을 책정하여 지급할 의무가 있을 뿐 이외의 추가적인 법적의무를 부여하는 상위법령의 규정은 없는 것으로 보입니다. 따라서 상위법령의 근거 없이 부천시장으로 하여금 부천시 소속 근로자에게 일정액의 생활임금을 지급하도록 조례로 강제하는 것은, 부천시장의 고유한 권한을 침해하는 것으로서 위법하다고 판단됩니다.
부천시의 사무에 대하여 위탁·용역계약을 맺고 있는 법인·단체 또는 기관 등의 소속 근로자의 경우에 대하여 검토하면, 조례안에 따르면 근로자들에게 생활임금을 지급하는 것은 법인·단체 등이지만 최종적으로는 부천시가 추가인건비를 부담하는 것으로서, 근로계약의 당사자가 아닌 부천시의 부담으로 법인·단체 또는 기관 등의 소속 근로자들에게 생활임금을 지급하는 것은 「지방재정법」 제17조제1항에서 금지하고 있는 개인에 대한 보조에 해당하는 것으로 보입니다.
그런데, 「지방자치법」 제22조에 따라 지방자치단체는 법령에 ‘위반’되지 않는 범위에서만 조례를 제정할 수 있으므로(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결 참조) 이러한 지원이 적법한 것이 되기 위해서는 같은 법 제17조제1항 각 호 중 어느 하나에 해당되어야 할 것인바, 조례안에서 규정하고 있는 법인·단체 또는 기관 등의 소속 근로자에 대한 생활임금의 지급은 같은 조 제1항 제1호 내지 제3호에 해당되지 않는 것으로 보이고, 또한 제4호에 따라 부천시청이 생활임금 상당액을 지원하지 않으면 법인·단체 또는 기관 등이 최저임금보다 높은 임금을 지급하는 것이 불가능하다고 보기 어려우므로, 법인·단체 또는 기관 등의 소속 근로자에 대한 생활임금의 지급은 위법한 것으로 판단됩니다.
아울러, 시장이 법인·단체 또는 기관 등과 위탁·용역계약을 체결할 때 법인·단체 또는 기관 등이 소속 근로자에 대해 법정 최저임금을 초과하는 생활임금을 지급하는 것 등을 내용으로 하는 협약서를 작성하게 하는 것은, 비록 추가 인건비를 시장에게 청구하도록 하여 최종적으로 시가 비용을 부담하기는 하지만, 근로계약의 당사자인 법인·단체 또는 기관 등이 사용자의 입장에서 근로자와의 합의에 따라 자율적으로 결정해야 할 임금액을 부천시가 일방적으로 결정하는 것이고, 최저임금을 초과하는 부분의 임금지급을 위한 1차적인 비용마련의 부담을 법인·단체 또는 기관 등에게 지우는 것이며, 지급한 비용을 청구하는 절차를 거치는 동안 추가적인 시간과 비용을 들일 것을 법인·단체 또는 기관 등에게 강요하는 결과를 가져올 것으로 보이는바, 이는 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건을 정하지 못하게 한 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제6조제1항에 위반되는 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
부천시 조례안 제7조에서는 법인·단체 등에게 생활임금을 게시하거나 인터넷을 통해 알려야 할 책무, 생활임금 기준의 급여를 소속 근로자에게 지급해야할 책무, 생활임금 지급에 필요한 임금대장 또는 급여명세서 사본을 제출해야할 책무를 부여하고 있는바, 이는 「지방자치법」 제22조 단서에서 규정하고 있는 의무 부과에 관한 사항에 해당됩니다.
앞서 살펴본 바와 같이 「지방자치법」 제22조 단서에 따라 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 할 것임에도 이러한 책무부과와 관련된 사항을 조례에 위임하고 있는 상위법령은 없는 것으로 보이는바, 부천시 조례안 제7조는 「지방자치법」 제22조 단서에 반하여 위법한 것으로 판단됩니다.
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