이유
「고양시 공유재산관리조례」(이하 “공유재산조례”라 함) 제31조에 따르면 「외국인투자촉진법」 제13조제8항 및 「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제35조제2항의 규정에 의하여 외국인투자기업에 공유재산을 대부 또는 사용·수익허가 하는 경우에 대부료 또는 사용료(이하 “대부료 등”이라 한다)의 감면율은 다음 각 호와 같다고 규정하고 있고 같은 조 제1호 다목에서는 대부료 등을 전액감면할 수 있는 경우 중 하나로 “1일평균 고용인원이 300명이상인 사업”을 규정하고 있습니다.
일반적으로 법령을 해석할 때에는 법령 규정의 문자나 문장이 의미하는 바에 입각하여 문리해석에서 출발하게 되는데, 법령의 문자나 용어는 원칙적으로 일반적으로 사용되는 의미로 해석해야 하고, 제정된 당시의 의미를 파악하여 해석하되, 법령에 사용되는 문자·용어의 의미는 절대적인 것이 아니라 법령에 따라 상대적이므로 지나치게 문리해석에 구애되어 융통성 없는 해석을 하기 보다는 법문 전체의 취지·법령 전체의 목적 등을 고려하여 바람직한 법문의 해석을 하여야 할 것이므로 이러한 법해석의 원칙에 따라 살펴보겠습니다.
이 건 질의는 ‘1일평균 고용인원’의 해석과 관련된 사항으로 ‘고용인원’을 해석함에 있어 정규직, 비정규직, 일용직, 파견직, 용역직, 도급직 등을 모두 포함하여야 하는지 여부에 관한 것입니다. 그런데, 공유재산조례에서 해당 규정의 ‘고용’의 의미에 대한 어떠한 정의도 없고 이를 해석하는데 적용할 만한 직접적인 관계법령의 규정을 찾아보기도 어렵습니다. 다만, 공유재산조례 제31조제1호다목의 대부료 등의 감면 대상은 외국인투자기업이라고 하는 특정한 기업으로 이를 적용함에 있어 고용인원은 해당 외국인투자기업에 고용된 인원이라고 보는 것이 타당할 것이고, 또한 고용(雇用)이란 일반적으로 기업이 급여를 지불하고 근로자를 취업시키는 것을 뜻하는 것으로, 이러한 일반적인 의미에 의할 때도 ‘고용’은 기업이 직접 근로계약을 통하여 급여를 지급하기로 하여 근로자를 고용하는 것을 뜻한다고 보는 것이 합리적인 해석으로 보입니다. 따라서, 도급직이나 파견직 등의 경우에는 근로자를 필요로 하는 기업이 직접 고용하는 방식이 아닌 다른 기업과 계약을 통하여 다른 기업에 고용된 근로자를 사용하는 것으로 간접적인 고용방식이라고 할 수 있고 해당 기업이 ‘직접’ 근로자를 고용한 것으로 볼 수는 없으므로 ‘1일평균 고용인원’의 해석에 이러한 간접적인 고용은 포함된다고 볼 수 없을 것입니다.
아울러, 공유재산조례 제31조의 각 호 및 각 목은 공유재산에 대한 대부료 등의 감면 특례를 둔 것이라고 할 것인바, 이와 같은 특례를 둔 취지는 「외국인투자촉진법」에 따른 외국인투자기업이 지방자치단체의 공유재산을 대부받거나 사용수익허가 받는 경우에 조례가 정하는 한도에서 대부료 등의 감면 특례를 부여하려는 취지로 보이므로 ‘1일평균 고용인원’을 해석함에 있어 고용의 의미에 어떠한 제약도 없이 ‘고용창출 효과를 가져오는 사업’으로 넓혀서 보는 것은 대부료 등의 감면 특례를 부여하는 조례규정의 취지에 부합하지 않는 것으로 보입니다. 따라서, 이러한 대부료 등의 감면 특례규정의 취지에 비추어 볼 때 공유재산관리조례 제31조제1호다목의 ‘1일평균 고용인원’을 해석함에 있어 외국인 투자기업이 직접 고용한 인원으로 한정하여 보는 것이 합리적이라 할 것이고, 더불어 공유재산의 대부료 등은 지방자치단체의 재정 상황, 공유재산 관리의 특수성 등을 고려할 때 중요한 문제로 공유재산의 대부 또는 사용·수익허가와 관련한 특혜 또는 형평성의 문제를 일으킬 수 있으므로 해당 조문을 해석·적용함에 있어 엄격하게 판단하는 것이 바람직한 것으로 보입니다.
다만, 현재의 조례 규정은 ‘1일평균 고용인원’의 해석에 있어 해당 기업의 직접고용인지 여부 등에 대한 명시적인 규정이 없어 해석상 의문이 있을 수 있고, 만약 정책적으로 외국인투자기업에 대한 대부료 등의 감면 혜택을 기업의 간접고용의 경우에까지 넓게 인정할 필요성이 있다면 귀 청의 정책적 판단에 따른 적용대상 등을 고려하여 그 의미를 명확하게 규정하는 등 입법적으로 해결하는 것이 바람직할 것으로 보이니 조례입안시 참고하시기 바랍니다.
결론적으로, 공유재산관리조례 제31조제1호3다목의 ‘1일평균 고용인원’은 외국인투자기업이 ‘직접 고용’한 인원으로 한정하여 보는 것이 고용의 일반적인 의미나 대부료 등의 감면규정이라는 특례규정을 두는 취지 등을 고려할 때 합리적인 해석이라고 할 것이므로 파견직, 도급직, 용역직과 같이 다른 기업과 계약을 통하여 간접적으로 고용하는 고용형태는 ‘1일평균 고용인원’의 산정에서 제외하는 것이 타당한 것으로 보입니다.
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