이유
「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에는 예외적으로 가능하도록 규정하고 있는바, 「충주시 음식물류폐기물처리시설 등의 관리 및 운영에 관한 조례안」(이하 “충주시조례안”이라 함)에서 음식물류폐기물처리시설 주변지역 주민의 복지증진을 위하여 지원 규정을 정하는 것이 이러한 「지방재정법」제17조제1항에 위반되는 것이 아닌지 여부가 문제될 수 있습니다.
먼저, 충주시조례안에 따른 음식물류폐기물처리시설 주변지역 주민에 대한 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하는지 여부를 살펴보면, 「지방자치법」 제9조제2항제2호가목이 ‘주민복지에 관한 사업’을 지방자치단체의 사무의 하나로 예시하고 있고, 충주시조례안에 따른 주민 지원이 이러한 ‘주민복지에 관한 사업’에 해당하기는 하나 이를 들어 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당한다고 보기는 어렵다 할 것이므로(대법원 2012. 5. 24, 선고, 2011추117, 판결례 참고), 개별 법률에서 음식물류폐기물처리시설 주변지역 주민에 대한 지원 근거 규정이 있는지를 살펴 보아야 할 것입니다.
이에 따라 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」이 충주시조례안의 근거 법률이 될 수 있는지에 대하여 살펴보면, 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 제17조제1항에서는 폐기물처리시설의 설치·운영으로 인하여 환경상 영향을 받게 되는 주변지역(이하 “주변영향지역”이라 함)을 직접 영향권과 간접 영향권으로 구분하여 결정·고시하도록 하고, 같은 법 제17조제3항제2호에서는 간접 영향권을 ‘대통령령으로 정하는 범위’의 지역으로서 환경상 영향을 조사한 결과 환경상 영향이 미칠 것으로 예상되는 직접 영향권 외의 지역이라고 정하면서, 단서로 특히 필요하다고 인정되는 경우에는 ‘대통령령으로 정하는 범위 밖의 지역’도 포함시킬 수 있도록 하고 있으며, 같은 법 시행령 제20조에서는 법 제17조제3항제2호에서 “대통령령으로 정하는 범위”란 ‘폐기물매립시설’의 부지 경계선으로부터 ‘2킬로미터 이내’ 또는 ‘폐기물소각시설’의 부지 경계선으로부터 ‘300미터 이내’를 말한다고 규정하고 있습니다.
「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 제17조제3항제2호 단서 및 같은 법 시행령 제20조 문언의 해석상 간접 영향권에 포함시킬 수 있는 지역은 폐기물처리시설 중 ‘폐기물매립시설’ 또는 ‘폐기물소각시설’의 일정 거리 범위에 해당하는 지역에 한정되는 것으로 보이고, 같은 호 단서에 따라 대통령령으로 정하는 범위 밖의 지역도 포함시킬 수 있다하더라도 이는 대상 시설의 물리적 거리를 넘어선 지역을 포함시킬 수 있다는 취지로 해석하는 것이 타당하므로, 폐기물매립시설 또는 폐기물소각시설이 아닌 다른 종류의 폐기물처리시설을 추가할 수 있는 것으로 확대 해석하기는 어렵다고 할 것이어서 「폐기물관리법」제2조제8호에 따른 폐기물처리시설 중 생물학적 재활용시설에 해당하는 음식물류폐기물처리시설의 주변지역에 대해서는 간접 영향권 지역으로 포함시킬 수 없다고 보입니다(법제처 의견 11-0265, 2011.12. 2 회신 취지 참조).
그렇다면, 음식물류폐기물처리시설 주변지역은 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」에 따라 지원이 가능한 주변영향지역에 포함된다고 볼 수 없으므로 충주시조례안에 따른 주민 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따른 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우에 해당하기는 어렵다고 할 것입니다.
다음으로, 충주시조례안에 따른 주민 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 검토하면, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 규정된 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우’ 및 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’ 등은 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로 위 조항에 해당하는지 여부를 판단하는 일반적인 법리를 제시하기는 어려운 측면이 있으나, 위 조문에 관한 법원 판결례를 예시해보면, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87, 판결례), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
따라서, 귀 청에서는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정과 앞서 제시한 판결례 등을 참고하여 충주시조례안에 따른 주민 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 그 검토 결과에 따라 지원 여부를 결정하여야 할 것입니다. 참고로, 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」에 따른 폐기물처리시설 설치기관의 주민지원 의무 등을 둔 취지에 비추어 볼 때 같은 법에 따른 간접 영향권의 범위를 확대할 정책적 필요성이 있다고 보이는바, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 판단할 때 이러한 사항을 종합적으로 고려할 필요도 있다고 보입니다.
결론적으로, 청주시조례안이 「지방자치법」 제22조에 따라 적법한 조례가 되기 위해서는 음식물류폐기물처리시설 주변지역 주민에 대한 지원이 「지방재정법」 제17조제1항 단서 각 호에 규정된 예외적 금원지출 사유에 해당하여야 할 것인데, 같은 항 제1호에 따른 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 포섭되기는 어려운 것으로 보이고, 귀 청이 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당하는지 여부를 판단하여 지원 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
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