이유
「건축법」 제11조제1항에서는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 같은 법 제79조제1항에서는 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제80조제1항에서는 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다고 되어 있고, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는 연면적이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다고 되어 있으며, 같은 항 제1호에서는 “건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하”라고 되어 있습니다.
이 사안의 경우 「건축법」상 허가권자인 가평군수가 이행강제금 부과와 관련하여 같은 법에서 정한 이행강제금의 상한 범위에서 용도 및 구조에 따라 차등적으로 이행강제금을 부과하기 위하여 「가평군 건축 조례」(이하 “가평군조례”라 함)에 별표 4 및 별표 5를 신설하려는 것으로서 그 내용을 구체적으로 살펴보면, ‘상업용 철근콘크리트조, 일반·경량 철골조, 조적조, 목조’의 경우 이행강제금의 금액을 ‘건축물에 적용되는 1제곱미터당 시가표준액의 100분의 40에 상당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액’으로 정하고 있고, ‘주거용 철근콘크리트조, 일반·경량 철골조, 조적조, 목조’의 경우 이행강제금의 금액을 ‘건축물에 적용되는 1제곱미터당 시가표준액의 100분의 30에 상당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액’으로 정하고 있는바, 가평군조례로 구체적인 이행강제금의 금액을 정하면서 「건축법」 제80조제1항제1호에서 이행강제금의 상한을 정할 때의 기준금액인 ‘1제곱미터 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액’을 변경하여 ‘1제곱미터당 시가표준액의 100분의 40에 상당하는 금액’에 위반면적을 곱한 금액 또는 ‘1제곱미터당 시가표준액의 100분의 30에 상당하는 금액’에 위반면적을 곱한 금액 등으로 정하는 것이 상위법인 「건축법」에 위반되는지 여부에 대하여 질의를 한 사안입니다.
먼저, 「건축법」 제80조제1항제1호에서 이행강제금을 “「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하”라고 규정하고 있으므로, 건축허가권자이자 이행강제금 부과권자인 군수에게 「건축법」에 따른 이행강제금의 상한을 넘지 않는 범위에서 구체적인 이행강제금의 금액을 부과할 수 있는 재량이 허용되어 있다고 볼 수 있는바, 이 경우 부과기준에 대한 재량준칙의 내용을 조례로 정할 수 있는지에 대하여 검토할 필요가 있습니다.
「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 말하는 “그 사무”는 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 말하는바(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30판결 참조), 지방자치단체의 장이 주체가 되는 사무의 경우 그 사무가 자치사무인지 국가사무로서 기관위임된 사무인지를 판단하는 기준은 그에 관한 법규의 규정형식과 취지를 우선 고려하여야 할 것이지만 그 외에도 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2006. 7. 28. 선고 2004다759판결 참조).
「건축법」상 건축허가 등(위반 건축물에 대한 시정명령 및 이행강제금 부과를 포함)에 관한 사무의 성질을 살펴보면, 「건축법」의 내용이 건축물의 대지·구조 및 설비의 기준, 건축물의 안전·기능 및 미관에 관한 기준 등을 정하고 있어 이러한 분야에서는 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무로 볼 수 있으나, 「건축법」상 건축허가 등에 관한 일반적인 규정방식을 살펴볼 때, 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장을 직접 “허가권자”로 정하여 건축허가, 공사의 관리, 사용승인, 위반 건축물에 대한 시정명령, 이행강제금의 부과 등 일련의 업무를 허가권자의 권한과 책임으로 처리하도록 규정하고 있는 점, 「건축법」에서 정한 건축과 관련된 일반적 기준은 최소한의 기준을 설정한 것으로서 그 밖의 사항에 대하여는 허가권자에게 재량을 부여하여 지역실정에 맞게 탄력적으로 적용할 수 있도록 하고 있는 점, 건축허가 등에 관한 사무의 집행에 드는 비용도 허가권자가 부담하는 점, 건축허가 등에 관한 사무가 주거환경 및 생활여건 등과 밀접한 관련을 가진 지역적 사무의 성질을 가지고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 건축허가 등에 관한 모든 사무가 전국적으로 통일적인 기준에 따라 이루어져야 한다고 보기는 어렵다 할 것이므로 건축허가 등에 관한 사무는 일정부분 자치사무의 성질을 가진다고 볼 수 있는바, 「건축법」상 허가권자인 군수가 조례로 법령의 범위 안에서 허가권자에게 재량이 부여된 이행강제금 부과를 위한 세부기준을 정하는 것이 가능하다고 할 것입니다.
다음으로, 허가 위반 건축물 및 신고 위반 건축물에 대한 이행강제금 부과기준을 각각 정하려는 가평군조례 개정안 별표 4 및 별표 5에서 이행강제금의 금액을, 예를 들어 ‘상업용 철근콘크리트조, 일반·경량 철골조, 조적조, 목조’의 경우 ‘건축물에 적용되는 1제곱미터당 시가표준액의 100분의 40에 상당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액’으로 규정하는 것이 「건축법」에 위반되는지 여부에 대하여 검토해보면, 「건축법」 제80조제1항제1호에서 이행강제금을 “「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 ‘100분의 50에 해당하는 금액’에 위반면적을 곱한 금액 이하”로 부과한다고 규정한 것은 이행강제금의 산정방식을 통하여 이행강제금의 상한을 규정한 것으로 보이므로 이러한 상한을 초과하지 않는 범위에서 이행강제금의 금액을 정하는 방법을 조례로 정하는 것은 가능하다고 판단되며, 따라서, 가평군조례 개정안에서 용도 및 구조에 따라 적용하려는 개별적인 감경비율(100분의 80부터 100분의 20까지)에 따라 위반면적에 곱하는 기준금액을 「건축법」 제80조제1항제1호에서 정한 ‘1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액’과 달리 ‘1제곱미터당 시가표준액의 100분의 40에 상당하는 금액’ 등으로 규정하였다고 하여 그러한 이유만으로 「건축법」에 위반되는 것은 아니라고 할 것입니다. 만일 법에서 정한 위반면적에 곱하는 기준금액을 변경하지 않고 그대로 사용하려면, 예를 들어 ‘「건축법」 제80조제1항제1호에서 정한 금액(1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액)의 100분의 80’으로도 정할 수 있겠으나 결국 해당 산식을 계산해 보면 ‘1제곱미터의 시가표준액의 100분의 40에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액’과 같은 결과가 되므로 입법표현상의 차이일 뿐 실질적인 금액이 달라지는 것은 아니기 때문입니다.
마지막으로, 허가권자(이행강제금 부과권자)의 재량권 범위에서 이행강제금의 차등 부과를 위한 구체적인 기준을 조례로 정하는 경우 그 기준이 상위법의 취지를 고려하여 개별적·구체적으로 합리적이고 타당하여야 할 것인바, 이에 관하여 살펴보면, 이행강제금은 행정상 의무 미이행이라는 객관적인 결과에 대해 의무 이행을 강제하기 위하여 금전을 부과하는 것으로서 의무 위반의 동기가 반드시 참작되어야 한다고 보기는 어려우므로, 가평군조례 개정안 별표 4 및 별표 5에서 위반의 동기 및 정도에 따른 감경기준을 적용하지 않고 위반 건축물의 용도 및 구조에 따라 차등적인 감경비율을 정하는 것은 부과권자의 정책적 판단에 따라 적용가능한 재량기준에 해당한다고 보입니다.
그런데, 「건축법」 제80조제1항 단서에서 연면적 85제곱미터 이하인 소규모 주거용 건축물에 대하여 같은 항 제1호에 해당하는 금액의 2분의 1 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과하도록 하고 있어 소규모 주거용 건축물의 경우 다른 건축물에 비해 이행강제금을 적게 부과하려는 취지로 해석되는바, 현행 가평군조례 제36조제1항에서는 소규모 주거용 건축물 등에 대하여 이행강제금 부과 시 「건축법」 제80조제1항 각 호에 해당하는 금액의 2분의 1의 금액을 부과한다고 규정함으로써(이는 ‘1제곱미터의 시가표준액의 100분의 25에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액’과 같은 것임) 가평군조례 개정안 별표 5에서 규정하고 있는 신고 위반 건축물 중 주거용 철근콘크리트조 건축물의 경우와 동일한 금액으로 이행강제금이 부과되게 되는 결과가 되고, 철파이프 주거용의 경우에도 이행강제금의 금액을 ‘1제곱미터의 시가표준액의 100분의 20에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액’으로 정하고 있어 가평군조례 개정안에 따르게 되면 오히려 「건축법」 제80조제1항 단서의 취지에 따른 소규모 주거용 건축물에 대한 이행강제금보다 더 유리한 기준이 적용되는 불합리한 결과가 생기는 경우도 있는 것으로 보이는바, 「건축법」이 소규모 주거용 건축물에 대하여 이행강제금을 적게 부과하려는 취지가 실현되지 않는 문제가 발생할 수 있다고 보입니다. 또한, 현행 가평군조례 제36조제1항의 문언상 ‘법 제80조제1항 각 호에 해당하는 금액의 2분의 1의 금액’이 「건축법」에 따른 상한금액 기준이 아닌 가평군조례 개정안 별표 4 및 별표 5에 따른 주거용 건축물에 관한 기준(예를 들면 철근콘크리트조의 허가 위반 건축물의 경우 시가표준액의 100분의 30에 상당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액)에 대한 2분의 1의 금액으로도 해석될 여지가 있어 집행상의 혼란이 예상되므로 현행 제36조제1항에 대한 규정도 명확히 할 필요가 있어 보입니다.
결론적으로, 가평군조례에서 「건축법」 제80조제1항제1호에서 정하고 있는 이행강제금의 상한 범위인 “해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하”를 넘지 않는 범위에서 위반 건축물의 용도 및 구조에 따라 이행강제금을 차등적으로 부과하기 위하여 「건축법」상 기준금액의 비율을 변경하여 ‘1제곱미터의 시가표준액의 100분의 40에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액’ 등으로 규정하는 것은 가능하고 이러한 규정방식이 「건축법」에 위반되는 것은 아니라 할 것입니다. 다만, 소규모 주거용 건축물에 대하여 조례로 감경하여 정할 수 있도록 위임한 「건축법」 제80조제1항 단서의 취지를 고려하여 현행 가평군조례 제36조와 가평군조례 개정안 별표 4 및 별표 5와의 관계를 종합적으로 판단할 필요가 있고, 합리적이고 타당한 이행강제금의 구체적인 산정기준을 만들기 위하여 일부 산정기준을 조정하는 등 신중한 검토가 필요하다고 보입니다.
한글
PDF
