이유
일반론으로, 자치법규로서 대외적으로 법규성을 가지는 조례에 단순히 다른 법령에서 이미 규정하고 있는 사항을 확인하고 재기재하는 규정을 두는 것이 바람직하다고 할 수는 없고, 아울러, 입법 체계적으로도 법령의 내용을 조례에 재기재한 경우, 그 재기재한 법령의 내용이 개폐되는 경우에 조례의 내용이 함께 정비되지 아니하면 조례의 효력에 관한 다툼이 있을 수 있으므로 적절한 자치입법은 아니라고 할 수 있습니다.(법제처 의견 12-0179, 2012. 6. 29. 취지 참조)
이러한 관점에서 「울산광역시 자살예방 및 생명존중문화 조성을 위한 조례안」(이하 “울산시조례안”이라고 함)의 내용을 살펴보면, 자살예방위원회의 설치(제4조) 규정을 제외하고는 울산시조례안의 대부분의 규정들이 「자살예방 및 생명존중문화 조성을 위한 법률」(이하 “자살예방법”이라 함)과 유사하거나 동일한 내용을 재기재하고 있는 것으로 보입니다. 구체적으로, 자살실태파악 및 정보관리체계 구축(제5조), 자살예방을 위한 상담·교육(제6조), 자살예방센터 설치(제7조), 자살시도자 및 유가족 등에 대한 지원(제8조), 비밀준수 의무(제9조)의 경우에도 자살예방법과 동일한 내용을 재기재하고 있는바, 법률에 따라 지방자치단체에서 수행하여야 하는 사무를 구체화하거나 시행을 위한 세부사항을 정하지 아니한 채 조례에서 법령의 내용을 단순히 확인·재기재한 것으로 보이므로 이와 같은 규정을 제정할 실익이 있다거나, 입법론적으로 바람직하다고 보기는 힘들 것입니다.
한편, 자살예방법 제7조부터 제9조까지의 규정에 따르면, 보건복지부장관은 관계 중앙행정기관의 장과 협의하고 국민건강증진정책심의위원회 내 자살예방전문위원회의 심의를 거쳐 5년마다 자살예방기본계획(이하 “기본계획”이라 함)을 수립하고, 보건복지부장관, 관계 중앙행정기관의 장 및 시·도지사는 매년 기본계획에 따라 자살예방시행계획(이하 “시행계획”이라 함)을 수립·시행하여야 하며, 관계 중앙행정기관의 장 및 시·도지사는 다음 해의 시행계획 및 지난해의 시행계획에 따른 추진실적을 매년 보건복지부장관에게 제출하고, 보건복지부장관은 매년 추진실적을 평가하여야 하며 보건복지부장관은 기본계획에 기초하여 시·도별 시행계획을 조정하고 그 이행상황을 점검하여야 하고, 시·도별 시행계획이 기본계획 및 중앙행정기관의 시행계획에 위배되는 경우에는 해당 시·도지사에게 이를 변경하도록 요구할 수 있다고 되어 있습니다.
먼저, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 ‘그 사무에 관하여’ 조례를 제정할 수 있는바, 「지방자치법」 제9조제2항제2호에서 주민의 복지증진에 관한 사무를 자치사무로 예시하고 있고, 자살예방법 제4조에서도 자살의 사전 예방, 자살 발생 위기에 대한 대응 및 자살이 발생한 후 또는 자살이 미수에 그친 후 사후대응의 각 단계에 따른 정책을 수립·시행하여야 하는 주체로서 국가와 지방자치단체를 병렬적으로 나열하고 있는 점 등을 고려할 때 자살 예방 및 생명존중문화 조성에 관한 사무는 자치사무로서 조례제정이 가능한 사무로 볼 수 있을 것입니다.
그러나, 자치사무에 대한 조례를 제정할 때에라도 법령에 위반되어서는 아니 되는바(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결례 등 취지 참조), 울산시조례안 제3조에서는 보건복지부장관이 수립하는 자살예방종합정책을 근거로 하여 지역실정에 맞는 연도별 자살예방지원계획을 수립하여 시행하여야 한다고 규정하고 있는데, 울산시조례안의 “자살예방종합정책”과 “연도별 자살예방지원계획”이 자살예방법에 따라 보건복지부장관이 수립하는 “자살예방기본계획”과 시·도지사가 자살예방기본계획에 따라 수립하는 “자살예방시행계획”과 용어가 달리 사용되고 있어 자살예방법과 체계적으로 부합하지 아니한 문제점이 있습니다.
또한, 자살예방법의 규정을 살펴볼 때 시·도지사는 보건복지부장관이 수립한 기본계획의 범위에서 시행계획을 수립하여야 하므로 상·하급기관의 계획은 서로 밀접한 관련을 맺고 있어 자살예방 및 생명존중문화 조성에 관한 사무가 지방자치단체가 전속적으로 결정할 수 있는 순수한 의미의 자치사무로 단정하기는 어려운 측면이 있고, 지방자치단체에서 조례를 제정한다고 하더라도 보건복지부장관이 수립한 기본계획의 범위를 벗어나 규정하기는 어려우므로 별도로 조례를 제정하여 운영할 실익이 적을 것으로 보이는바, 설령 지방자치단체의 재정상황이나 정책적 의지에 따라 시행계획과 별도로 시행하고자 하는 사항이 있다고 하더라고 별도의 조례를 제정·운영하기보다는 해당 사항을 시행계획에 포함시켜 집행기관에서 정책적 일관성을 가지고 관리할 수 있도록 하는 것이 보다 더 타당할 것으로 보입니다.(법제처 의견 12-0167, 2012. 6. 13 회신 취지 참조).
다음으로, 자살예방법에서 규정하고 있지 않은 내용을 살펴보면 울산시조례안 제4조에서 자살예방정책에 관한 시장의 자문에 응하게 하기 위하여 울산광역시자살예방위원회를 설치·운영하는 근거를 두고 있는바, 「지방자치법」 제116조의2에 따라 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회·위원회 등의 자문기관을 설치·운영할 수 있으므로 이에 따른 자문기관의 설치는 가능한 것으로 보여집니다.
결론적으로, 울산시조례안 제4조에 따른 자살예방위원회의 설치·운영에 관한 사항을 규정하는 조례를 제정하는 것은 가능하다고 보여지나, 이 조항을 제외한 대부분의 내용이 자살예방법과 유사하거나 동일한 내용을 재기재하고 있는 것으로 보이는바, 이와 같은 규정을 제정할 실익이 있다거나 입법론적으로 바람직하다고 보기는 힘들고, 울산시조례안 제3조의 경우 「자살예방 및 생명존중문화 조성을 위한 법률」에 부합하지 않은 측면이 있으므로 조례 제정에 신중을 기하여야 할 것으로 보입니다.
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