기본정보

• 질의요지

  
  

  
  전라남도 여수시는 「여수시 출산장려금 지원에 관한 조례」를 일부 개정하여 다태아1) 출산가정만을 대상으로 하는 “특별출산장려금”을 도입하고자 하는바,
  
  가. 개정조례(안)의 시행일인 2013년 1월 1일보다 소급하여 2012년 1월 1일 이후의 다태아 출산가정에도 지급하는 것이 가능한지?
  
  나. 다태아 출산가정에만 특별출산장려금을 지급하는 것이 평등 원칙 위배되는지 등 그 밖에 특별출산장려금을 지급하는데 법적인 문제가 없는지?
  
  
  
  
  각주)-----------------
  한 번에 둘 이상의 태아가 임신이 되어 있는 상태로 쌍둥이, 세쌍둥이 등을 말한다)
  
  각주)-----------------
  

• 의견

  
  

  
  가. 질의 가에 대하여
  
  「여수시 출산장려금 지원에 관한 조례」를 개정하여 다태아 출산가정에 대한 특별출산장려금을 도입하고, 이를 개정 조례의 시행일 이전인 2012년 1월 1일 이후의 다태아 출산 가정에까지 소급하여 지원하는 것이 불가능한 것으로 보이지는 않습니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  터울을 둔 두 자녀 출산가정에 비해 쌍둥이 출산 가정의 경우에만 특별출산장려금을 지급하는 것은 합리적인 이유가 있는 차별이라고 볼 수 있을 것이고, 특별출산장려금 수혜자 범위를 2012년 1월 1일 이후의 다태아 출산 가정으로 제한하는 것 역시 시의 재정능력 등을 고려할 때 합리적인 제한기준에 해당한다면 그러한 제한이 허용되지 않는다고 단정하기는 어려울 것입니다.
  
  

• 이유

  
  

  
  가. 질의 가에 대하여
  
  「여수시 출산장려금 지원에 관한 조례 일부개정안」(이하 “개정 조례”라 함)은 기존에 지급해 오던 출산 장려금에 더하여, 다태아 출산 가정만을 대상으로 하는 “특별출산장려금”을 도입하고(개정 조례 제2조 및 제3조), 이를 개정 조례의 시행일(2013년 1월 1일) 전인 2012년 1월 1일 이후의 다태아 출생 가정에까지 지원하는 것(개정 조례 부칙 제2조)을 내용으로 하고 있습니다.
  
  일반적으로 법령은 시행일 이후 효력을 가지게 되므로, 조례의 개정규정은 시행일 이후에 다태아를 출산한 가정에 대해서만 적용하는 것이 원칙입니다. 그런데 개정조례는 시행일 이전의 다태아 출산 가정에 대해서도 특별출산장려금을 지원하는 규정을 두고 있어, 소급입법에 해당하여 지원이 금지되는 것이 아닌가 하는 의문이 제기될 수 있습니다.
  
  원칙적으로 소급 입법은 헌법상 법치국가 원리 및 신뢰보호 원칙에 따라 제한되지만 소급입법에 의한 당사자의 손실이 없거나 아주 경미한 경우 등에는 예외적으로 허용될 수 있을 것(헌법재판소 1998. 9. 30. 선고, 97헌바38 결정례 참조)인 바, 개정 조례 부칙 제2조에 따른 특별출산장려금의 소급 지원은 적용 대상자인 2012년 1월 1일 이후의 다태아 출산가정에게 이익을 줄 뿐 적용대상자 및 그 외의 사람들에게 손실을 주지 않는 시혜적 소급입법으로서, 소급입법이 예외적으로 허용되는 경우에 해당됩니다.
  
  따라서 조례를 개정하여 다태아 출산가정에 대한 특별출산장려금을 도입하고, 이를 개정 조례의 시행일 이전인 2012년 1월 1일 이후의 다태아 출산 가정에까지 소급하여 지원하는 것이 불가능한 것으로 보이지는 않습니다.
  
  다만, 위와 같은 개정 내용을 담으면서도 입법기술적으로 소급의 여지를 최소화할 수 있는 방법으로 부칙에 “이 조례는 공포한 날부터 시행한다”는 시행일 규정을 두면서 “○조○항의 개정규정은 이 조례 시행일이 속하는 연도의 다태아를 출산한 가정부터 적용한다”와 같은 적용례를 규정하는 방안을 고려해 볼 수 있을 것으로 보이니 조례 개정시 참조하시기 바랍니다.(이와 같은 적용례를 둘 경우 2012년 이내에 공포·시행할 경우 어느 정도 소급이 불가피하더라도, 동일한 연도에 출생한 다태아에게 동일한 혜택을 주는 것으로서 일응 소급의 합리적인 기준을 설정한 것이라 볼 수 있을 것입니다.)
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  개정 조례에 따르면 터울을 두고 두 자녀를 출산한 가정은 쌍둥이를 출산한 가정과 달리 특별출산장려금을 지급받지 못하게 되고, 다태아 출산 가정에 대하여도 출산시기에 따라 2011년 이전 출산가정은 특별출산장려금을 지급받지 못하는 등 차별이 발생하게 되어 평등권 침해 문제가 제기될 수도 있습니다.
  
  그러나 헌법 제11조제1항이 규정하는 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라, 법의 적용이나 입법에 있어서 불합리한 조건에 의한 차별을 금지하는 상대적 평등이라 할 것이고(헌법재판소 1989. 5. 24. 선고, 89 헌가 37, 96 결정례 참조), 특히 지방자치단체가 주민을 수혜 대상자로 하여 재정적 지원을 하는 정책을 실행하는 경우 그 정책은 재정 상태에 따라 영향을 받을 수밖에 없다고 할 것인바, 지방자치단체가 합리적인 기준에 따라 능력이 허용하는 범위 내에서 법적 가치의 상향적 구현을 위한 제도의 단계적인 개선을 추진할 수 있는 길을 선택할 수 없다면, 모든 사항과 계층을 대상으로 하여 동시에 제도의 개선을 추진하는 예외적인 경우를 제외하고는 어떠한 제도의 개선도 그 시행이 불가능하다는 결과에 이르게 되어 불합리할 뿐만 아니라 평등의 원칙이 실현하고자 하는 가치에도 어긋나게 되므로(대법원 2009. 10. 15. 선고 2008추32 판결례 참조), 위와 같은 차별에 합리적인 이유가 있다면 차별은 정당화될 수 있습니다.
  
  이러한 점에 비추어 보면, 쌍둥이를 출산하여 양육하는 경우에는 터울을 두어 두 자녀를 출산하여 양육하는 경우에 비해 짧은 시간에 양육비를 마련·지출해야 하므로 그 부담이 상대적으로 크다는 점을 고려하면, 터울을 둔 두 자녀 출산가정에 비해 쌍둥이 출산 가정의 경우에만 특별출산장려금을 지급하는 것은 합리적인 이유가 있는 차별이라고 볼 수 있을 것이고, 여수시가 특별출산장려금 수혜자 범위를 2012년 1월 1일 이후의 다태아 출산 가정으로 제한하는 것 역시 시의 재정능력 등을 고려할 때 합리적인 제한기준에 해당한다면 그러한 제한이 허용되지 않는다고 단정하기는 어려울 것입니다.
  
  참고로, 상위법령 위반은 아니지만 시행과정에서 문제가 될 수 있는 부분을 짚어보면, 개정 조례 제3조제3항에서 “출생아가 다태아인 경우에는 태어난 영아별로 지원하며 추가로 특별출산장려금을 일시금으로 지원한다.”라고 규정하고 있는데, 이 규정이 다태아 출산의 경우 특별출산장려금액에 태아의 수를 곱한 것 만큼의 금액을 지원한다는 의미로 오해될 소지가 있으므로, 다태아 출산의 경우 태아의 수와 관계없이 200만원만을 지원한다는 의미가 명확히 드러나도록 수정하는 것이 바람직할 것입니다.