이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제22조에 따르면, 지방자치단체는 그 고유사무인 ‘자치사무’와 ‘법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무’에 관하여 ‘법령에 위반되지 않는 범위’ 안에서 스스로 조례를 제정할 수 있지만, 국가사무인 기관위임사무에 관하여는 개별 법령에서 일정한 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있는 경우에만 조례를 제정할 수 있습니다(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결 등 참조).
이 건 조례안은 「사회기반시설에 대한 민간투자법」(이하 “민간투자법”이라 함) 제6조제4항 및 같은 법 시행령 제4조제9항에 따른 경기도교육청 민간투자사업심의위원회의 구성과 운영 등에 관한 사항을 규정한 「경기도교육청 민간투자사업심의위원회 운영 조례」를 전부 개정하여, 그 목적(제1조)으로 종래의 민간투자사업심의위원회의 구성과 운영 등에 관한 사항 외에 민간투자법에 따라 추진되는 민간투자사업 및 “그 밖에 경기도교육청의 재정부담을 유발하는 민간투자사업”의 추진절차에 관한 사항을 추가하고, 조례의 대상범위(제2조)로서 “그 밖에 경기도교육청의 재정부담을 유발하는 민간투자사업”의 범위를 ① 시설의 설립 및 운영 과정에서 보조금 교부, 장기대부 등 재정부담이 발생하는 사업, ② 사업실시 협약을 해지할 때, 해지시 지급금이 발생하는 사업, ③ 그 밖에 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이 발생하는 사업으로 규정하며, 이에 해당하는 사업을 경기도교육청 민간투자사업심의위원회의 심의 사항으로 추가(제3조제2항제8호)하는 한편, 민간투자사업 추진 여부 등에 대하여 도의회 동의를 거치도록 하고(제12조) 민간투자사업 관련 주요내용을 도의회에 보고(제13조)하도록 하고 있습니다.
우선, 조례안에서 규정하고 있는 대상사업이 지방자치단체의 소관사무에 해당하는지 여부를 살펴보면, 조례안 제1조의 ‘민간투자법에 따라 추진하는 민간투자사업’이란 같은 법 제9조 및 제10조에 따라 경기도교육감이 주무관청으로서 관장하는 사회기반시설사업에 대한 민간투자사업을 의미한다고 할 것이고, 이처럼 지방자치단체의 장이 주무관청이 되어 그 주민복지를 위하여 추진하는 사회기반시설사업의 경우에는 지방자치단체에 그 사회기반시설사업을 민간투자사업으로 추진할지 여부 등에 관한 권한이 있다고 할 것이므로, 법령에 위배되지 않는 범위에서 필요한 사항을 조례로 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
그런데, “그 밖에 경기도교육청의 재정부담을 유발하는 민간투자사업”의 경우에는 그 대상사업의 범위가 모호하여, 그 문언만으로는 국가가 주무관청으로서 추진계획을 세우고, 사업자를 선정하는 등 국가사무에 해당하는 사업까지 포함되는 것으로 오인될 가능성이 있으므로, “그 밖에 경기도교육청의 재정부담을 유발하는 민간투자사업” 전체를 경기도교육청 민간투자사업심의위원회에서 심의하고, 그 추진 여부에 대하여 도의회 동의를 받도록 규정하는 것은 조례의 소관사항 범위를 벗어날 우려가 있으므로, 이러한 사업의 범위가 국가 사무가 아닌 지방자치단체가 주무관청으로서 관장하는 사업으로 한정된다는 점을 명확히 해 줄 필요가 있을 것으로 보입니다.
다음으로, 경기도교육청의 소관사무에 해당하는 사회기반시설사업을 민간투자사업으로 추진하려는 경우 도의회 동의를 거치고, 관련 사항을 보고하도록 규정하는 것은 상위법인 민간투자법 및 집행기관과 의결기관과의 권한분리 및 배분 원칙 위배 여부가 문제될 수 있는데, 민간투자법 제9조 및 제10조 등에서는 민간부문의 사업제안에 따라 추진하는 민간투자사업과 주무관청이 자체적으로 결정하여 추진하는 민간투자사업의 추진절차에 대하여 자세히 규정하고 있으나, 조례안에서 규정하고 있는 것과 같이 민간제안사업을 민간투자사업으로 추진할 것인지의 여부를 제안자에게 통지하기 전의 단계나 주무관청이 직접 민간투자대상사업을 지정하기 이전의 단계에서 의회 동의를 거치도록 하는 것은 민간투자사업 추진에 관하여 새로운 대외적 절차나 요건을 신설하는 것이 아니라 그 추진 여부에 관한 지방자치단체 내부의 의사결정에 관한 절차를 규정하는 것으로서, 민간투자법에 위배된다고 할 수 없을 것으로 보입니다.
또한, 「지방자치법」 제39조에서는 공공시설의 설치, 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기 등의 사항을 의회의 의결사항으로 규정하고 있고, 지방자치단체가 주민복리 증진 또는 지역사회개발 등을 위하여 추진하는 사회기반시설사업의 추진방식 등의 결정이 지방자치단체장의 전속적인 권한에 속하는 사항이라고 할 수 없으므로, 민간투자사업으로의 추진 여부 등을 결정할 때 지방의회의 동의를 거치도록 하는 것이 지방자치단체장의 집행권한을 본질적으로 침해하는 것으로 볼 수는 없을 것으로 보입니다.
결론적으로, 경기도교육청의 소관사무에 해당하는 사회기반시설사업을 민간투자사업으로 추진하려는 경우 도의회 동의를 거치고, 관련 사항을 보고하도록 조례로 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치법」은 지방의회와 지방자치단체의 장에게 독자적 권한을 부여하고 상호견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 할 수 없고, 일방의 고유권한을 타방이 행사하게 하는 내용의 조례는 「지방자치법」에 위배됩니다. 그러므로 지방의회가 집행기관의 인사권에 관하여 소극적, 사후적으로 개입하는 것은 그것이 견제의 범위 안에 드는 경우에는 허용되나, 집행기관의 인사권을 독자적으로 행사하거나 동등한 지위에서 합의하여 행사할 수 없고, 사전에 적극적으로 개입하는 것도 원칙적으로 허용되지 않는다고 할 것입니다(대법원 1996. 5. 14. 선고 96추15 판결 등 참조).
민간투자법 제6조제4항에 따르면, 관계 법령에 따라 해당 사회기반시설사업의 업무를 관장하는 행정기관의 장(주무관청)은 민간투자사업의 원활한 시행을 위하여 민간투자사업에 관한 사항을 심의하는 주무관청별 심의위원회(이하 “심의위원회”라 함)를 자체적으로 구성·운영할 수 있고, 같은 법 시행령 제4조제8항 및 제9항에서는 위원 구성에 관하여 별다른 규정을 두지 않으면서, 주무관청이 지방자치단체의 장인 경우 주무관청별로 심의위원회의 구성ㆍ운영 및 절차 등에 관하여 필요한 사항을 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있습니다.
이처럼 민간투자법령에서 지방자치단체의 장이 주무관청인 심의위원회의 구성ㆍ운영 및 절차에 관하여 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임한 취지는 심의위원회의 구성과 운영에 있어서 각 지방자치단체의 특수성을 고려하여 그 실정에 맞게 조직하도록 한 것이므로 해당 지방자치단체의 심의위원회의 구성, 즉 심의위원회 위원의 정수 및 그 위원의 구성비를 어떻게 정할 것인지는 해당 지방의회가 조례로써 정할 입법재량에 관한 문제로서 조례제정권의 범위 내라고 할 것입니다. 따라서, 지방의회가 개정조례안에서 위원회의 당연직위원으로 경기도의회 도의원 3명을 교육감이 임명하도록 규정한 것은 그 입법재량의 범위에서 위원 구성에 관한 사항을 정한 것으로서 이와 같이 규정하는 경우에도 교육감은 어떤 의원을 위원으로 임명할 것인지에 관한 인사권을 독자적으로 행사할 수 있다고 할 것이므로, 이것만 가지고는 개정 조례안이 상호견제와 균형의 원칙에 입각한 집행기관과 의결기관과의 권한분리 및 배분의 범위를 벗어난다거나 지방자치단체장의 고유권한을 침해하는 것으로서 위법하다고 할 수는 없을 것으로 보입니다.
결론적으로, 민간투자법 제6조제4항 및 같은 법 시행령 제4조제9항에 따라 경기도교육청 민간투자사업심의위원회의 구성에 관한 사항을 조례로 정함에 있어, 교육감이 경기도의회 도의원 3명을 당연직위원으로 임명하도록 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
한글
PDF
